基于捕诉合一视角探析基层检察院内设机构改革

2019-12-13柴珊珊

法制博览 2019年29期

柴珊珊

浙江省宁海县人民检察院，浙江宁海 315600

近几年，随着我国司法体制改革的不断深入，我国司法体制发生了极大变化，司法人员以及司法部门的工作更加统筹、全面。就目前改革情况而言，检察官改革经验已经可以被复制和应用，今后的改革重心主机逐渐转移到司法责任制、内设机构改革等方面。因此，对基于捕诉合一视角探析基层检察院内设机构改革研究有着鲜明现实意义。

一、捕诉合一工作模式的基本特点

通过对各地基层检察院捕诉合一改革前后的对比发现，新型工作模式与传统工作模式之间存在有鲜明的差异，具体可以总结为以下内容：

(一)捕诉合一的工作模式下，责任检察官在查案以及逮捕过程中已经对相关案件进行了全面的了解，这样在之后就可以直接进行调查与起诉，这在一定程度上节约了后续审查时间，进一步提升案件处理效率，降低案件处理过程中对于人力资源的依赖程度，让现有人力资源可以正常处理案件，不会延缓案情处理进度。

(二)捕诉合一模式改革与应用之后，将会对组人检察官进行改革，此方面的改革主要体现在以下方面：很好的打破了行政层级审批的限制，可以在合理的情况下直接向检察长进行汇报，并且各个检察长在规定的范围内拥有事件处置决策权力，并且对处理的案件会持续负责、终身负责。

(三)因为检察长需要对负责的案件终身负责，所以会促使相关办案人员更加具有责任心，并且在逮捕过程中更加注重事后的逮捕净效果，在案件审查起诉过程中更加注重案件证据真实性与合理性。此种审查情况下，将会促使检察院不捕率以及退补率逐渐上升。

(四)捕诉合一工作模式与传统工作模式之间的差距还体现在责任制度上。在传统的管理模式中，科长通常被作为工作责任责任人，之所以采取此种方法，是因为科长在工作过程中可以实现对各类工作的协调。改变工作模式之后，科室管理制度被打破，此时具体案件负责人，也就是检察官会承当经逮捕以及起诉两类工作责任，并且需要做到终身负责，此种情况下，责任数量与重量增加将会导致兼顾不足，一方面工作的工作质量下滑成为一种必然现象。

二、捕诉合一视角探析基层检察院内设机构改革

(一)内设机制改革现状

就目前我国内设机制建设情况而言，党中央已经提出了改革的顶层设计形式，通过对中央下达的政策进行分析，基本可以确定检察院内置改革的基本意义与方向、责任制度和诉讼制度等内容，但是这些内容尚且缺乏实践验证，是否具有改革辅助作用以及可以成为改革的核心还有待考证，总的来说，我国现阶段的基层检察院内设机构改革仍然处于摸着石头过河的初期阶段，想要一蹴而就无法实现。

鉴于此，在今后的改革中应该明确、并且坚持党中央制度的改革路线，在改革中不断完善内设机构，遇到的改革问题及时解决，既不能浅尝辄止，也不能轻言放弃。需要立足于问题产生原因以及产生内容进行深入研究，只有这样才能找到问题的根源，从而制定针对性的解决方法。

从司法体制改革基本内容角度而言，可以将其看做是一种系统性改革工程。因此，在改革过程中，应该以工程化的思想进行问题分析，简单而言，需要做到科学规划问题、系统思考问题、分步解决问题。如果将员额制度改革当做是司法改革制度的“牛鼻子”，那么只有牢牢把握住这个牛鼻子，之后的司法改革才能顺利进行。司法责任制想要正常发挥作用，需要以员额制度为根本，其目的在于突出检察官的主体地位，保证办案人是负责人、决定人是负责人。

员额确定之后，需要解决的便是“如何办案”，简单而言就是构建一个司法办案组织，而相关内设机构存在的意义便是为办案提供必要辅助与支撑。为保证内设机构可以正常发挥作用，要求在改革过程直接打破内设机构的行政属性，即传统的科、室、局、所之间的层级关系以及审批效用，并且，应该以构建高效的机构运行为目标，建立完整、稳定、运行规律的内设机构。

(二)内设机构改革内容

结合上文论述内容，本文建议基层检察院在进行内设机构建设过程中，明确改革内容，这样才能保证改革正常开展，不会影响内设机构发挥效用。具体而言，可以总结为以下几个方面：一方面，改革需要明确改革主是内设机构，而内设机构的重要组成部分为组人检察官。主任监察官的具体责任需要确定、案件决定权也需要确定，并且案件所有工作应该由检察官进行负责。进一步取消行政隶属关系以及审批关系，以求可以从办案基础上提升案件处理效率，此种改革对于检察院而言较为契合，并没有改变原有的司法属性，可以看做是一种合理的回归[1]。另一方面，主任检察官在案件处理过程中，通常情况下都是直接进行案件调查、逮捕以及起诉等工作，并且同时履行逮捕权以及公诉权。上述论述内容其实并没有任何不妥。

就目前捕诉合一工作模式而言，无论是理论界还是实务界对其都存在一定的争议，此种争议主要存在与逮捕与起诉标准之上，很多人认为二者标准之间存在一定差异性。其实上述观点并不正确，在我国的刑事诉讼法中明确将逮捕规定为最严厉的强制措施，在实际应用过程中，必须经过人民检察院以及法院的批准，并没有表明逮捕与起诉之间存在相互制约的关系。而从权力的归属角度而言，上述两项权力最终落在检察官身上，这证明了现存发对意见并不成立。

(三)内设机构建设与改革的前提

任何事物的存在都具有存在意义，针对检察院内设机构而言，其建立与存在的前提可以总结为以下内容：如何通过内设机构的建立更好为居民提供法律服务、履行宪法以及法律监督职能。立足于我国基础政治体制而言，检查机关存在的作用主要是行使监督权力，监督对象为各个行政机关以及审判机关。而法律监督视域的司法属性需要重新划分，基于现行司法内容，本文认为可以将监督权，划分为以下几个方面的内容：审查逮捕权、审查公诉权、诉讼监督权、执法监督权以及犯罪侦查权五种。而部分权力在实际应用过程中还可以延伸出不同类型的职能，例如，犯罪行为的预防、检察工作建议以及立案监督等。

(四)内设机构改革思路

1.宏观角度下的改革思路

不谋全局者，不足谋一域。习近平总书记在十八大会议中明确指出，我国司法工作需要从大局角度进行考虑，具体需要做到聚焦大局、服务大局以及保障大局，日常工作过程中，需要立足于司法工作基本内容，认清司法工作与社会经济之间的关系，找寻二者之间的结合点，以及司法工作的着力点，进而充分发挥司法工作的保护效用。而作为司法改革的重要内容，检察院改革需要合理认清发展趋势，将转隶改变为转机，这样才能保证检查工作可以充分实现平衡发展以及全面建设，从而为内设机构改革提供一个良好的发展空间以及必要改革条件。

从实际改革角度而言，捕诉合一并非是一种泛泛而谈的理论，其不仅不会无章可循，而且具有一定的法律依据。我国《刑事诉讼法》第五十九条明确规定：逮捕的嫌疑犯必须经由人民法院批准，由公安人员进行执行。第一百三十条规定：任何诉讼案件，全部由人民检察院决定[2]。鉴于此，可以诉讼主体的诉讼活动看做为检察机关整体，而且机关当中的一个部门。除此之外，在《人民检察院组织法》的第二十条规定：最高人民检察院可以根据自身工作需求建立必要的监察厅或者是其它业务机构，而各个地方人民检察院，可以根据实际情况与需求建立必要的检查处或者是科等其它业务机构。从上述法律规定中可以看出，公诉与逮捕完全可以合在的一起进行办公。这些法律规定可以说为基层检察院内设机构改革提供了重要思路。

就目前我国司法改革情况而言，检察院内设机构改革改革试点取得了良好的效果，例如，山西太原小店区检察院的捕诉合一改革已经实行一年时间，无论是办案效率还是办案质量都有明显的上升趋势；湖北宜昌某检察院建立了捕诉合一专业办案小组，完整了内设机构改革与整合，提升了办案质量与效率；湖南长沙雨花区检察院率先开展捕诉合一的内设机构改革，目前内设机构改革已经接近尾声，就实际应用角度而言，可以为日常案件处理提供必要帮助。

2.微观角度下的改革思路

不可否认，目前很多人对于捕诉合一工作模式存在争议，不少人认为在捕诉合一的过程中，将会导致检查机关原有的监督制度以及制约效用丧失。从辩证的角度进行分析，任何一种制度以及工作模式都会存在优点与缺点，但是从实际改革角度来说，应该对其进行趋利避害，以求可以采用合适的方法对现存问题进行解决。立足于近几年的改革情况而言，捕诉合一在推行与实施过程中确实遇到很多问题与阻碍。鉴于此，本文以下内容从微观角度提出了具体改革思路。

其一，在机构设置上，在最高人民检察院没有出台统一的改革方案之前，不宜在名义上取消现有的侦查监督部门和公诉部门，现阶段可以在实际上开展批捕和公诉工作时由检察官直接实施“捕诉合一”职权。在人员配置上，可以保留原侦查监督部门和公诉部门人、也可以根据实际需要进行重新配置。同时，应当及时通过有效的培训学习和实践锻炼，使检察人员尽快掌握相关侦查监督技能和公诉技能，积极推进检察职能的精细化行使和检察队伍的专业化建设。待条件成熟后，可以在最高人民检察院的同一部署下对侦查监督部门和公诉部门进行重新配置。

其二，在内外部监督上，“捕诉合一”某种程度上取消了原侦查部门和公诉部门之间的相互制约，可能更容易导致批捕权的不正确使用。为此，检察机关应当兼顾内部制约和外部监督。

其三，在案件处理模式上，“捕诉合一”相比“捕诉分离”减少了单个案件的承办人员，因此可能在一定程度上限制了办案人员的视角和思维，从而削弱了检察机关的的审查机制。因此，检察机关可以按照不同案件的适用范围进行类案处理、根据案件复杂程度进行合理设置，普通案件按“捕诉合一”模式可以有效提高办案效率、节省办案资源，涉黑、群体性事件、重大经济犯罪、较大社会影响、上级交办等情节严重、关系复杂案件还是应当采用原有“捕诉分离”模式慎重办理。

(五)内设机构改革原则

为保证内设机构改革过程中，可以将捕诉合一完全融合到其中，应该坚守精简、高效以及专业几点原则。其中，精简原则代表的含义是指，内设机构改革过程中必须做到少而精，以最少的结构内容完成对应的工作认为。改革过程中，相关人员必须明确，内设机构改革并不是为了保证管理工作方便，而是可以为检察官的工作提供必要服务，保证案件处理工作可以独立进行而不受干扰。需要注意，所谓的结构精简并非是“大部制”，二者之间存在有明显的差异性，其中大部制存在的意义是为了消除各个部门之间的摩擦，减少作业过程中产生的内部损耗，从而实行的一种部门合并、分撤[3]。而捕诉合一下的内设机构融合则是为了消除行政化限制，提升工作效率与质量；所谓的高效原则主要是针对内部办案效率制定的原则，改革过程中应该尽量减少职能与职能之间的叠加，将相似权责进行归类，最终的目的是实现结构有机融合，达到一加一大于二的效果；所谓的专业原则则是指，相关法律特征相似、各种价值目标相同时，可以将这些内容融合到一个机构当中，并且配备专门的检察官负责相关事宜，进而达到流水作业、专业化办案。

(六)内设机构具体设置

基于上文论述的改革思路以及改革原则，结合我国各地基层检察院内设机构实际状况，本文提出一套具有代表性的内设结构设置形式，希望可以为各个地区检察院的捕诉合一内设机构改革提一定参考。

1.应该设置有侦防部，也就是常说的“职务犯罪侦查预防部”。为保证该部门可以正常发挥作用，部门之下还需要设置有反团队、反渎团队、综合执法团队等，各类组别在进行案件处理过程中，全部采用检察官办案组模式进行作业[4]。其中综合团队的主要工作内容为犯罪情报分析以及必要的技术侦查等工作，其余两个组别的主要工作内容是辅助检察官进行交叉办案以及协同办案等。

2.应该设有必要的公诉部。该部门采用的工作形式为“检察官独任制办案”，具体的工作内容为进行逮捕案件审查以及起诉案件审查；除此之外，还需要对漏捕案件以及漏诉案件进行纠正，必要情况下还需要拥有抗诉能力。

3.应该设有必要的诉讼监督部。与公诉部门相同，诉讼监督部门采用的工作形式，同样是“检察官独任制办案”。具体的工作内容为：对立案案件进行监督与审查、对侦查活动相关案件信息进行监督与审查、对审判活动案件内容进行监督与审查、对民事抗诉案件进行监督与审查。

4.应该设有必要的执行监督部门。采用的工作模式与上述内容相同，具体工作内容为：对强制执措施进行监督、对民事判决内容进行监督、对行政判决内容进行监督。

5.应该设有必要的案件的管理部门。工作形式同上，具体工作内容为：对案件的受理进行管理、对案件的分流进行管理、对检察官行为以及职业技能进行管理、对公开信息案件进行管理[5]。

6.应该设有必要的检务保障部门。具体个工作内容为：为所有检察工作提供必要的物质保障，以求内设机构可以正常运转。