略论我国社会保险税的设置条件与征收途径

曹京徽

（100088 中国政法大学 法学院 北京）

社会保险制度是围绕着社会保险基金的筹集和使用而设计的，因此，社会保险基金作为为保险社会成员的基本生活而设立的一项基金，选用什么样的方式筹集是系关社会保险制度之功能实现的关键和主要环节，是在社会保险制度中如何体现、协调公平与效率之关系的基础环节。

学术界对于社保税的征收长期争论。胡鞍钢教授是主张我国开征社会保险税的主要代表，他认为我国已经具备了开征社会保障税的基本条件；而郑功成教授在《社会保险费改税应当缓行》一文中提出社会保险费改税应当缓行，认为社会保险征缴难的问题是由客观经济环境、立法与执法力度以及历史欠账等未能有效化解等因素综合影响的结果，并非是采用征费方式造成的。

一、我国现行社会保障收费制度存在的问题

长期以来，我国社会保险制度缺乏明确和独立的定位,错误地把经济政策的价值取向等同于社会保险制度的价值取向,采取了效率优先的原则和缴费的形式筹集社保基金，这也是我国社会保障体系中一些问题的根源。主要存在以下几方面问题：

（一）统筹及管理流程分散

由于我国社会保险制度设立之初未以公平性为首要原则，而是套用苏联模式采用了效率优先的原则，加之我国各地区经济社会发展不平衡, 社会保险费率和资金管理机制分散。虽然《社会保险法》明确了社会保险统一征收管理的原则，但在国务院相关细则未出台的情况下，现行社会保险管理仍是由各地政府制定执行标准和办法进行筹集,各地区社会统筹实际效果差异较大。

（二）流动性不强

由于各地管理流程、部门不尽相同，这给城镇化进程、人才自由流动带来了障碍。同时由于地区差异的存在，人才流动就意味着社会保障水平的变化，这本身就与社会保险制度设立的公平性原则相冲突。

基于社会保险制度公平性的要求，我国最终应建立全国性社会保险网,统一征缴标准、统一管理运营、统一分配，以便利各地区间劳动力流动，促进经济的持续发展。

（三）法律制度仍在健全过程中

《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国预算法》的通过为在国家层面统筹管理社会保险提供了法律基础，但在社会保险资金管理、运营、保值增值、分配等诸多环节的配套法律制度仍在制定过程中，相关规则、条例、办法等细则也尚未出台，这都在一定程度上影响了国家统筹管理社会保险基金的效率。

二、社会保险税的设置条件

（一）国外社会保险税的设置条件分析

世界多数国家在社会保险基金筹集方式上选择了开征社会保险税，从各国社会保险税的实践情况来看，因其制度建立的背景各不相同，社会保险税征收模式也有所差异，且其体系和内容并不是一成不变的，而是随着一国的经济发展水平及社会环境发展而变化，按照其各自采用的经济理论依据不断的进行完善和调整。从西方主流福利国家，德国、英国、美国开征社会保险税的条件来看，实施社会保险税制度应当起码具备以下条件：

1.国家社会保险水平须以经济实力为基础

社会保险制度本身虽然是利国利民的制度，但其实施过程需要国家具备相应的经济实力，美国、德国、英国能够在面临经济危机造成的不利局面下通过社会保障政策缓和社会矛盾，走出经济危机的不利影响，与其当时的经济发展水平和物质基础是息息相关的。因此，社会保险水平应当与经济发展水平相适应，过度的社会保障会导致财政和企业负担加重，反而会对经济发展造成制约，这也是遵循福利经济学对社会保险公平优先兼顾效率原则的表现。

2.政府责任与市场机制相结合

社会保险作为一项社会制度，是为了对社会财富进行二次分配，涉及征、管、投、分各个环节中公平与效率的问题，最终达到通过行政的力量调整收入分配，提升社会整体福利的目的。从西方国家开征社会保险税的成熟经验来看，政府在推动社会保险税建设过程中，经历了从国家全面干预下建设社会保险制度，到与经济社会发展相协调，政府逐渐退出全面干预而责任弱化，最后到政府与市场共同在社会保险制度中发挥作用的过程。这是主动降低政府干预造成的整体福利剩余挤出效应的过程，也是行政力量与市场力量相结合，更有效的进行社会保障的过程。

3.适应各国当时国情下应急处置需求

纵观美国、德国、英国的社会保险税实践经验，各国建立社会保险制度的原因、立法背景和条件类似，均系因经济危机导致了国内民众面临失业、养老和无家可归等风险，民众因而要求政府提供就业就会和社会保险，且三个国家虽然都面临经济危机的冲击，但总体工业发展水平仍较高，经历经济危机冲击及二战冲击的恢复能力均较高，其社会保险税制度设立之初，并不完全是为了市场经济的有效运行，更多的是为了纠正市场失灵，缓解经济危机造成的经济矛盾与阶级矛盾。各国政府迅速通过统一立法确定各自的社会保险体系，由中央政府统一管理，全国统筹，适应了各国当时国情下的应急处置需求。

（二）国外社会保险税设置条件的启示意义

虽然从福利经济学角度来看，一国实施社会保险制度的必要性是不容置疑的，但社会保险基金的筹集，是选用“缴费”的方式，还是选用“征税”的方式，确实与一国的经济、政治、法律、文化、习惯密切相关，特别是要与其经济水平、社会发展所处的阶段相适应。前述主要福利国家虽然各自的经济发展水平不同，社会保险的历史传统不同，建立社会保险制度时采用的经济学基础各不相同，但在设立社会保险制度时，为了应对严重的社会矛盾，从国家的层面去调整及干预经济，均采用了社会保险税作为社会保险基金的筹资手段，体现了社会保险的公平性原则以及各国开征社会保险时覆盖人群广的普惠性初衷。同时，通过对国外社会保险税制度设置分析可以看到，采用社会保险税的方式筹集社保基金，应当需要具备相应的物质、政治、法律基础，但我国是否适合采用社会保险税的方式筹集社保基金，还需要论证分析上述几个基础条件的成就情况。

（三）我国开征社会保险税的必要条件

1.关于我国社会保险税开征的政治基础

顶层设计、依法治国的执政理念条件的引领。习近平同志高度重视顶层设计和法治问题，提出既要“科学立法”又要“严格执法”，既要注重“解决实际问题”又要“发挥立法的引领和推动作用”，最终从法治的轨道上推动“国家治理体系和治理能力现代化”，建设“法治中国”的论断。从法治的角度针对社会保险税的开征而言，《中华人民共和国社会保险法》已颁布和实施，《中华人民共和国预算法》已由第十二届全国人民代表大会常务委员会审议通过修改，这些立法成果均契合了从法治轨道上推动社会保险税开征的时机。

2.我国社会保险税开征的经济基础

社会保险税法律制度，说到底是经济制度，社会保险资金筹集、税源的广泛性与稳定性与社会经济发展水平，城乡居民的收入水平有直接关系。经过30年的发展，在国际货币基金组织（IMF）公布的2012年世界各国GDP排名中，美国以15.68万亿美元继续稳居第一，我国GDP达到8.23万亿美元位列第二，同时我国GDP综合首次突破8万亿美元，已接近欧洲德法英三国总和。同时，我国人均国内生产总值已于2010年突破3万元大关，按照人民币对美元折算，2013年我国人均国内生产总值已达到6750.10美元，根据发展理论，我国已经进入了一种新的社会稳定状态，同时根据世界银行对不同国家收入水平的分组标准来看，我国民众人均收入落入3976-12275美元区间，属于中等偏上收入水平。

3.我国社会保险税开征的法律基础

社会保险税的实施，需要由国家层面推动统一立法、全国统筹以体现福利经济学对社会保险制度公平性的内在要求，同时要考虑与现有法律、法规、部门规章等已有的法制体系进行对接。

综合来看，结合宪法对我国公民权利的规定，我国已具备开征社会保险税的法律基础。

（四）我国现阶段社会保险“费改税”的原则分析

鉴于《社会保险法》已通过实施，且社会保险通过缴费方式筹集资金已经立法确认，改征社会保险税需要特别注意与现行缴费制度的衔接，通盘考虑税收要素的设计、循序渐进、分步实施，减低制度变更成本。同时我国仍处于发展中国家阶段，一国的社会保障水平应当与经济发展水平相适应，在现阶段实施社会保险税制度，不能一蹴而就，不能搞一刀切，要认识到城乡间、地区间的差异，初期可以以较低的水平推广，但坚持全面覆盖原则，随后随着社会发展水平变化而相应对社会保险水平进行适应性调整。

（五）与应急处置需要相适应

随着我国经济实力进步与社会的发展，我国政府面对社会结构、社会层次及社会矛盾日益复杂化、多样化。采用社会保险费制度时，面度突发群体事件及灾难性事情时，受到社会保险管理制度层级多，方式不同，兼容性差的约束，政府对社会保险保障人的应对响应较慢，无法再第一时间做出应急处置预案，社会保险资金也无法第一时间拨付到位，而采用社会保险税制度后，通过国家税收征管机构统一征管来的社会保险资金一方面在年度预算时即可拨备部分资金用于年内应急处置需要，另一方面，在应对突发事件时，针对社会保险保障人的资金可由国家社会保险管理机构统一拨付、兑现、偿付，更好得适应了应急处置的需要。

四、我国开征社会保险税的价值评价

在我国社会保险不同的筹集方式各个环节对公平效率之影响有如下几点：

（1）社会保险基金筹集的公平与效率影响：目前，我国社会保险权益仍与个人出身、工作层级等密切相关，各省、自治区、直辖市规定各有不同，费率不一，这种做法在一定程度上照顾了地区差异，但因此也造成了财富二次分配时的失衡。

（2）社会保险基金管理的公平与效率影响：税收在各区域内进行统一征缴后，在国家预算法的管理体系下，可以平衡收入与支出两条线，并在收支预算出现较大失衡时由中央财政与地方财政间进行预警性转移支付；其次，统一征缴是统一纳入投资运营的前提，而统一投资运营又是增加透明度、利于国民监督、准确问责的前提。这些均有利于增加社会保险之公平性，也可以做到征管与监督相互协作，相互制约，克服过去多头管理、职责不清的问题，最终提升了社会保险基金管理效率。

五、关于完善我国社会保险税制的建议

社会保险税的有效实施离不开法律的强有力保障。虽然我国已通过了《社会保险法》，改变了过去社会保险制度法律层次较低的现状，但尚未形成一套体系完整的社会保险及社会保险税收的法律体系。

（1）完善社保基金管理制度，优化社保基金支出。为保证社会保险基金的征收、运营和支付，需加强对社会保险基金的管理和审计，应由政府审计部门和社会第三方审计部门共同研究社会保险基金的审计方法、范围、主体、方式和责任等。

（2）明确中央与地方的事权，增强监管力度。实施社会保险税制度后，需要对中央与地方的事权进行划分。在社会保险基金的制度完善环节、社会保险基金资金筹集环节以及社会保险基金转移支付环节应当由中央政府进行干预，在社会保险基金日常管理、运营及日常分配环节，应由地方政府来主导，而在社会保险基金累积余额的部分应由地方与中央共同完善资金管理与投资增值工作。