林业行政公益诉讼中林业部门履职的司法认定

2019-12-13肖梓钰陈柏任

法制博览 2019年24期

肖梓钰陈柏任

1.广西国有七坡林场，广西南宁 530225；2.广西广合律师事务所律师，广西南宁 530201

林业行政公益诉讼案件，主要指对林业资源保护负有监督管理职责的林业行政机关对破坏林业资源的违法行为未依法行使监管职责，致使公共利益受到侵害，检察机关依法提起行政诉讼，要求林业行政机关依法履行职责的案件。据最高人民检察院统计，从2015年行政公益诉讼开始试点到2017年10月底，林业行政公益诉讼案件达180件，在各行业中位居前列，林业成为行政公益诉讼案件高发的领域。涉林行政公益诉讼案件不断增多并形成一种新常态，严峻的形势给林业行政管理和执法提出了更高的要求。

一、林业行政机关未尽行政职责的情形

在林业行政管理实践中，引发林业行政公益诉讼的林业案件，主要表现为以下违法类型：1.盗伐森林或者其他林木，2.非法开垦、采石、采砂、采土和其他活动，导致林木损毁；3.损毁林木后，拒不补种树木；4.未经批准，擅自改变林地用途。上述林业违法行为致使林木资源受到破坏，依照我国森林法等相关规定，林业部门应当立案查处。

针对上述林业违法案件，林业行政机关容易引发林业行政公益诉讼的不当履职也主要体现为以下情况：1.对滥伐、盗伐林木的违法行为，未采取要求责令补种、罚款等措施的；2.对拒不补种树木的，未采取代为补种等措施的；3.对擅自改变林地用途的违法行为，未采取要求责令限期恢复原状、罚款、责令补种等措施的；4.对非法开垦、采石、采砂、采土和其他活动，致使林木受到毁坏的违法行为，未责令停止违法行为，补种、罚款等措施的。

二、涉林案件行政机关是否履职的司法认定

(一)检察机关对于林业行政机关履职的认定

针对“不履行法定职责”现象，从各个监管环节来考量是林业行政部门否履行职责到位是检察机关通用的方法。检察机关多采用结果导向来认定行政机关是否履职，即检察机关判断行政机关是否履行法定职责的核心判断要素是行政相对人违法行为是否停止，受损害的环境是否得到恢复这一事实的结果。这容易导致一些林业行政机关虽然已经采取了行政监管措施，但因为公益利益损害结果因客观因素没有能得到立即恢复而被诉。在涉林行政公益诉讼案件中，检察机关具体如何考量林业行政机关监督方式选择权与程序合理性的裁量权，如何看待影响行政机关履行行政职责的客观因素。由于检察机关办案文书公开性的问题，暂时无法从相关办案文书中得知。

(二)司法裁判文书对林业行政机关履职的认定

根据已生效的判决结果总结归纳，司法机关在涉林行政公益诉讼中认定林业行政机关未履行法定职责主要有以下判断情形：一、从结果要件上看，林业违法行为是否停止，受损公共利益是否得到有效恢复。违法行为停止与受损害的公共利益得到有效恢复是并列关系，两者必须同时实现才视为行政机关尽到监管职责。违法行为不再持续，但受损的公共利益并未得到有效恢复，仍视为林业行政机关未能有效履职。在已有判决中，该情形作为判断林业行政机关未履行法定职责的重要标准。二、从职权要件上看，林业行政机关行使行政管理职权是否穷尽了法律所规定的手段与方法。如林业行政机关已经穷尽了法定的监管手段，就不宜对林业行政机关提出行政公益诉讼。在最高人民检察院公报的某林业局确认行政行为违法、履行法定职责纠纷一案中，检察机关向林业局发出检察建议后，林业局仍未通过法院执行程序申请执行，未穷尽执法手段，后检察机关诉至法院，法院认定林业局未向法院申请强制执行属怠于履行法定职责，支持检察机关相关诉求。三、林业行政机关未及时履行法定职责是否有法定或者客观理由。林业行政执法是一项持续性强的执法工作，检察机关在判断林业行政机关是否尽到生态环境和资源监管保护的法定职责时，行政相对人违法行为是否停止，公共利益是否得到恢复是重要的判断标准，但也并不是唯一标准。涉林行政执法案件容易受到自然条件等客观因素的影响，如林业行政机关强行要求违法行为人在不适当的季节补种林木，会导致补种林木的成活率不高。在类似情形下，公共利益恢复的时间因受客观因素影响而须适当推迟。在部分司法判决中，类似影响行政机关履行职责的客观因素已纳司法的考量情节。

对被诉行政行为开展合法性评判，应遵循主、客观相统一的原则。林业行政机关在收到检察建议后两个月内，客观上未能依照法定程序履行职责，致公共利益仍处于受侵害状态，那么应当认定林业行政机关未依法履行法定职责；但如穷尽了执法手段或者存在影响行政机关履行行政职责的客观事由等情形，则司法机关不适直接认定违法。

三、林业行政机关面临行政公益诉讼的建议

从林业管理和行政执法的实践来看，部分地方林业行政部门还存法治意识不强和依法行政能力不足的现象。执法不到位，未能依法履行法定职责等不当履职情形依然存在。同时，在收到检察建议后，一些林业行政机关与检察机关缺乏有效的沟通协调。这些都是引发林业行政公益诉讼案件的重要原因。从收到检察建议后，林业行政机关应积极主动应对，并保持与检察机关的良好沟通。

(一)重视诉前程序，积极履行行政职责

诉前程序，即发出检察建议是行政公益诉讼中的一个程序环节。依据行政诉讼法第二十五条规定，检察机关提起行政公益诉讼至法院前，应当先向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。诉前程序的设置，是司法对行政权的尊重，同时也赋予了林业行政机关针对原先的违法行为自我纠错的机会。因此，林业行政机关应重视检察建议这一缓冲机制的作用，力争在诉前程序之内完成不当履职的整改。

(二)诉前程序期间，积极主动与检察机关保持沟通

最高人民检察院、最高人民法院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款规定了行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。最高人民检察院公布施行的《人民检察院检察建议工作规定》也规定，收到检察建议的行政机关可对检察建议提出书面异议，检察机关应当进行复核。经复核，异议成立的，及时对检察建议书作出修改或者撤回检察建议书；异议不成立的，也应当向被建议单位说明理由。根据上述司法机关办理行政公益案件的相关规定，如林业行政机关有无法履行行政职责的客观事由，或已穷尽了所有的法律手段，或不具有相应的行政管理职权等，应当在收到检察建议后，向检察机关书面说明相关情况。林业行政机关应重视这一环节，当具备不能或不适合履行职责的客观事由的时候，应当与检察机关充分沟通，争取理解，以免进入法院诉讼程序。