价值平衡视阈下我国邻避问题研究

李雅丽 李鹏飞 郭睿澂

河北大学政法学院，河北 保定 071000

近年来，我国经济加速发展，城市化进程明显提升，政府将能创造经济效益与服务价值的设施放在发展首位，在规模与数量上大幅引进。然而，伴随公民意识的觉醒，更加注重环境影响，对即将迁入的邻避设施产生排斥甚至抵制的情绪，并采取各种措施维护其合法权益，当柔性方式无济于事时，邻避运动便会相继爆发，邻避冲突层出不穷，社会和谐遭到威胁，经济进步遭到阻碍。此时，政府作为背后的提议者与关键的决策人，成为民众直击的对象与抗议的目标，二者矛盾将愈发激烈，强烈的潜在风险终将转化为官民危机。最根本的冲突点在于邻避设施对政府、企业和公众所带来的利益不均衡，处于利益天平最劣势的一方，则会不惜余力尝试各种手段争取利益最大化，在此邻避运动中，如何平衡政府、企业、民众三者之间的利益关系，是矛盾冲突解决的关键点。

一、邻避问题概述

邻避(NIMBY)，即英文“Not In My Back Yard”的首字母缩写，译为“不要建在我家后院”。20世纪70年代，“邻避”一词掀起新的社会浪潮。港台学者根据邻避现象的相关特征，将研究经验与成果引入我国，国内习惯于将此类似情形称之为“邻避运动”、“邻避冲突”、“邻避抗争”等。

经过对传统的“邻避”理论进行反思与重构，希腊学者A.Kontogianni，Ch.Tourkolias跳出邻避问题的固有思路，将“邻避”概念重塑为“NIMFY”(NOT IN MY FRONT YARD)，译为“不要建在我家前院”或“不要建在我能看得见的范围内”。[1]对此定义可以理解为，如果本地必须建设核能发电场、化工厂等重污染设施，在征求、尊重民意与给予充分补偿的前提下，当地民众可以接受相关设施的进入，但是其规划选址一定不要在本区域视野范围内，以避免民众情绪波澜化问题。

近年来，随着对可再生能源推行力度的加强，为其选址成为了一个典型的“邻避”问题，在此背景下，“邻避”的内涵又呈现全新的诠释。第一，传统观念认为“距离的临近”与“房地的贬值”是反对邻避设施的两大原因，此解释逐渐被实际案例所推翻，风力涡轮机距离居民生活区越近，居民对风能发电厂选址决策的方案反而更为积极。[2]这说明邻避问题没有恒定的原因理论，选址距离也不是一个固定的冲突。第二，无论是风能设施的建设与否及其选址距离都不会对该地房地产的销售价格产生影响，[3]以此打破了当地居民“保护地盘”的单一动机。第三，“邻避”概念不能全面反映建设邻避设施的社会态度与偏好。邻避设施的选址建设，从起初的当地居民为维护自身利益进行猛烈的反对，到“邻避”覆盖主体愈加广泛，邻避成熟的地域中，主体由被动的回应逐渐演变为主动的预防与积极的“讨价还价”。将“邻避”看作一种公认的固定思维模式，将公众反对的所有邻避设施的建设都统一成为邻避，导致“邻避”成为政府部门与专家学者未完成设施建设任务的托词。无论邻避事件是否真正产生与影响大小，总会成为任务交付时的一大借口，未从根本的环境影响评价与制度建设中深入考察。[4]因此，最新研究认为，“邻避”不能恰当地解释政府和民众之间产生并激化矛盾的逻辑关系。

二、邻避问题生成的三方机理

(一)政府决策中的价值偏差

公众参与形式化、缺位化。实践中，普遍应用“政府提议—专家论证—政府拍板—突然发布”的“政府+专家”模式。[5]这不仅使专家立场与政府提议高度吻合，而且科学化的将公众排挤在外，本想决策快速定论、快速执行，但因民众前期不知情、参与不足，对突如其来的设施建设产生极度抵触情绪，对原本可以沟通方式解决的问题，因正规表达渠道缺失，意见未被接收，“尊重感”一度落空。便选择以信访、聚众等强烈的方式表达不满。如今多元化主体参与已成为社会广泛共识，而因政府自身利益偏执，一味追求决策快、执行快等目的，产生不可控局面，最终适得其反。

政府权力寻租、信息封闭利益化倾向严重。政府的权力寻租是企业遮掩私利的外纱，政府的决策信息与发布信息不对称，一旦民众从媒体或其他渠道获取真实信息，对政府的不信任感与抵触感势必加剧。以此，民众的信任底线被触碰，无论政府再堂而皇之的解释邻避设施已经专家论证，设立了严密的风险防护设施都已无济于事。

形成单一化、真空化制度依赖。邻避时局不断变化，而政府机构往往沉溺于最初设计的僵硬化制度模式，形成固有逻辑思维与行为偏好，更为甚之，其在面临邻避问题时强化研究并深入肯定原始方式的作用，将民众聚闹行为推至不复之地。只专注于“如何在最小的成本付出中获得最大收益”，扭曲和低效的制度，不仅不能起到解决问题的作用，反而使邻避冲突紧张性局面更加升级，价值取向的偏颇与政策执行呆板产生官民两败俱伤的残局。因此，政府在社会治理中创新治理策略，摆脱单纯路径依赖，把握宏观利益平衡，掌握科学灵活的治理手段是当务之需。

(二)民众运动中的利益偏见

民众追求呈现局限性与极度化。邻避事件发生的逻辑是附近民众感知到权益面临威胁，便通过多种途径维护利益的过程。平复民众情绪最常用的方式为利益补偿，但只是扬汤止沸，粉饰太平。随着本区域经济价值逐渐增加，民众内心不满的情绪愈演愈烈，不约而同的形成团体，随时将以环保、安全等理由迫使项目停建。民众此时拥有一种社会不平衡心理，一种情感驱动型的、没有维权目标的非理性行为，这种行为为群体性事件的治理带来了极大的障碍。[6]

公民对设施曲解评判。突破公民意识与理性局限性障碍，对邻避设施建设的价值偏见，是群体性事件爆发的深入原因。对于新建的邻避设施，或认为污染严重，损害周围环境与身心健康；或认为经济利益极大，应不断从中获利才能满足失衡感与无限的欲望；或认为设施服务全体市民，唯让自己承担永恒损失难以承受的愤怒感。这种观念越严重越易产生立场偏差，这种立场的人越多越易产生虚假共识。然而，事实上民众确信的抗议活动并没有真正群体，反而距离本地较远的抗议群众占据相当大的比例，且对邻避设施的认识观点存在不同的立场。

民众缺乏安全感与不确定性。公众对邻避设施的抵触多是由于情绪刺激和内心恐惧，并非有确定的科学根据。在当今时代背景下，社会风险比自然风险占比更大，且人为风险占据了社会风险的很大比例，一旦出现，秩序混乱、人心涣散，将严重影响社会和谐稳定。其产生原因有两种：一是现实中确定性的缺失；二是主观上的风险感知。对民众而言，确定性来源于他们对事物的认知与见解，依赖自身的知识。而“无论有多少科学和知识能帮助人们满足他的需要，他们总是有限的。”[7]故在当前政府、公民的关系中邻避冲突爆发几率极大。

(三)企业抗争中的市场垄断

邻避与被邻避企业的团体之争。在邻避抗议运动中，个体抗议只是呈现出的表面化的现象，各利益体间的团体抗争才是邻避的实质。首先，邻避事件中的主体，除政府与公民之外，还有被引进的邻避企业和与该企业利益攸关的本地企业。他们有着相似特点，双方间的利益关系独立于政府与公民之外，且同为自身利益而行动，任何一方的行动都将影响或改变邻避事件的发展方向。因此，邻避问题研究中企业的作用必须重点关注。

维护企业自身价值。邻避设施种类多样，带来的影响除了环境污染，当地产业结构与企业的经济利益也会产生巨大冲击。政府引进设施必定技术先进、规模庞大，机易带来负外部性效应，影响整个产业的生存。于是，本地企业或因自身的市场利益，或因品牌价值纷纷以环保名义揭竿起义。通过各种渠道抵制外来设施，有的参与听证、进行行政诉讼；有的动员群众上街抵制，过大渲染环境风险鼓动人心。看似一场有理有据的抵制污染活动，实为当地企业为了维护自身经济地位而进行的市场竞争。

企业对邻避设施抵制被迫起步。政府面对政绩考核与经济发展压力，对效益型企业有极强的引进欲望。对本地企业而言，其在市场中的地位很可能因其他企业的出现而改变，因而难以避免抵触心理和排斥行为。他们首先通过政治路径表达诉求，加固自身的“政治保护伞”，积极踊跃参加会议。但是，因为人大和政协提案作用的有限性，官方渠道难以推进，此时民间抵制便起步，为了赢得群众的支持，总会以环保之名掩饰私利的目的，动员群众抗议，甚至会采取更为极端个人威胁等做法。

三、邻避事件的规避与应对策略

(一)政府全面调控与监管

增加民众真实参与度。首先，在邻避设施的引进之初，政府应进行环境影响评价，在相关区域选出民众代表参与专家论证与听证会，明确指出邻避设施建设的利与弊，并在邻避设施建设给出的价格与福利中，使各区域代表进行“投标式”竞争，按照环境影响评价指标将利益发向个户，此利益根据受影响的程度产生一定范围内的合理差别，以避免公民不公平心理的产生。此举措在前期看似耗时耗力，但长远而言，公众话语权与参与感对事前避免邻避冲突起着举足轻重的作用。其次，政府以积极与动态的眼光加强事后监控和全局性把握。在邻避设施的修建中可以优先选择当地公民作为参与者，在安全看管、餐饮提供等方面带动相关劳动者就业。最后，在设施运行过程中设置个公民自愿参股，实时关注并维护邻避设施的运行。在选址前、建设中、运行后公开吸纳当地公民积极参与，形成政府全局协调与监管、企业提供服务与配合、公民积极参与支持的三方价值平衡的稳定局面。

畅通民众沟通渠道，赢得官民双向信任。Aitken指出，“信任作为基础设施能够成功建设的关键因素，应当在公众和政府之间双向流动”。[1]畅通官民沟通渠道，摆脱对民众意见“看而不收、收而不纳”的形式化、独断化形象，通过新闻媒体、期刊报纸、窗口公告等形式，将信息实时更新并普及于民。尤其与民众切身利益相关的信息，设立专门渠道，以制发宣传手册、组织专业讲解确保公众知情，并通过政府信箱、民主听证会、互联网听证等方式接收反馈信息，形成双向互动渠道，让民意加入专家评审考量中。此外，设立奖惩与监督机制，加强为人民服务与权威型政府形象。

修正制度体系，注重实证分析。制度的完善是邻避冲突问题解决的突破点，摆脱形式化的真空制度，注重研究对象的特殊性和多样性，从宏观到微观对不同的对象分类归总。针对“不要建在我家前院(NIMFY)”理论，邻避设施的选址决策应充分考虑“能见度”的影响因素，分类探讨邻避设施的性质、影响程度等因素，提升民众对设施的可接受度。邻避设施需要民众后期广泛动态参与，公正透明的参与过程，如协商策略、信息反馈、面对面对话等，能够消除民众对政府的猜忌与隔阂。对制度体系进行修正与重构，以公共利益替代以往私利的价值取向，将民众价值置于中心，是我国邻避问题根本性解决的重中之重。

(二)增强公民积极参与度与维护意识

增加教育投入，提高教育水平。教育不仅能增加知识改变思维，还可影响对邻避设施的态度。在当地设立学校，实行公费教育，高薪吸纳优秀教师，惠及未成年人、青年人及老年人。首先，设立普通教育学校。降低当地民众对孩子的教育成本，不仅降低对邻避项目的抵触感，且能有效避免后期邻避运动的爆发。其次，设立老年大学。当地退休、无业等老年群体都可申请入学，设置文化知识课程、老年活动中心等减轻青年人生活压力，促进老年人身心健康发展。最后，针对因失业等原因无工作群体，设立专业技术培训，在邻避设施中技术要求较低产业(造纸厂、化工厂等)，劳动服务行业(食堂、后勤、安保等)等，促进民众就业。使民众利益与邻避设施紧密结合，有效避免邻避冲突的发生，让邻避设施利益长期平稳运行。

完善利益补偿机制。给予民众一定金钱(非金钱福利)缓解不满情绪，政府的“民众参与决策”与“经济利益补偿”二者相辅相成，让民众获得重视与尊重感。通过科学的利益受损核算程序，给予民众适当的金钱数额。[8]对本区域内居民投保商业保险、设立季度性体检等福利，让民众获得内心安全感与保障感。此外，建立本地“免税超市”，在与海外贸易中可引进国外产品在本地销售，从侧面增加民众认可度。以多种福利方式，使民众面对邻避项目积极主动与政府、企业谈判，在三方“讨价还价”中追求利益平衡。

增加政府对民众的安全感。在设立充分外部保障的同时，政府给予民众安全感，并使民众形成内心确信，是加固本地民众幸福感最关键的一步。在邻避设施设立阶段，设立专家评审与民主听证，民众与专家面对面交流，讲授邻避设施的科学运行和预防机制，为民众担忧解疑答惑，消除内心危险感与不确定感。在设施运行阶段，建立健全危险防控和应急预警机制。使民众对设施得到全面了解，增加内心安全感，降低政府在民众与企业间沟通协调的难度。

(三)企业加强竞争与协作

政府促进企业间沟通。加强企业间协商，平衡双方自身价值与所获利益，有效化解企业间矛盾。亚当斯密曾说：“毫无疑问，每个人生来首先和主要关心自己，而这样做是恰当和正确的”。[9]对受冲击的企业无言，首先，若接受改革，邻避企业可以较低价格给予设备与技术，其可创新生产方式，降低价格，直击零售市场。其次，若改革动力不足，邻避企业可以企业兼并的方式高价收购，或对有意转变行业的企业，给予一次性资金补助，帮助其顺利过渡转业阶段。最后，对生产环境要求较高的行业，在条件允许的情况下，可以根据风向、地形等自然因素，通过建筑物的位置设计位置、方向等，最大程度避开对方的影响。

邻避企业争做先锋模范。邻避企业虽在迁入中受到重重阻碍，若在运行中始终发挥自身社会价值，积极配合政府工作，为民众带来福利与正能量，其竞争力与可接受度将远远超过本地企业。政府作为邻避事件中的总抓手，对邻避设施的迁入发挥着决策者的作用，让政府感受到邻避企业产生的利益远超本地企业，且积极服从政府的管理、实施政府的决策，在竞争中则首先占据了优越的战略地位，赢得当地政府的青睐。主动定期纳税，为本地公共设施捐助资金，不断提高并展示自身实力，提高自身知名度的同时，带动本地区经济的增长。民众的力量存在于无形之中，且潜力巨大，大多邻避项目因未处理好与民众的关系，被迫搁置或停建，所以本地民众的支持是必备力量。如在中小学校设立助学基金、在医院设立医疗资金、为本地高校设立科研资金，增加环卫工人待遇、建设公益设施等福利待遇。取得民众的信任与依赖，获得企业竞争中的坚实后盾。对于本地企业来说，竞争者的进步必然成为其前进的动力，在竞争中激发自身潜力，展示出更好的企业形象。在此激烈竞争与良性循环中，充分发挥邻避设施带来的积极价值，最终实现政府、企业、民众三者之间互利共赢。