我国地方税体系的现实困境及思考

王玉琴

随着“营改增”政策的实施，地方财政收入出现明显的缺口。地方税收体系的健全，地方主体税种的开设，对于地方财力的加强和地方政府运行以及地方经济的可持续发展来说都是有力的保障。现以湖北省为例，通过分析湖北省的经济发展情况以及对比当前税收收支，来对地方税体系的现状进行全面的分析。

一、湖北省财政收支现状

2014～2017年湖北省财政收支情况如表1所示。

表1 湖北省财政收支情况 单位：亿元

由表1可知，虽然湖北省公共预算收入从2014年的2566.90 亿元增长到2017年的3248.32 亿元，但是其财政支出近几年也一直在攀升，从2014年的4934.15 亿元增长到 2017年的 6801.26 亿元，大部分支出集中用于教育、社会保障和就业、医疗以及一般公共服务。可以看出，地方公共预算收入难以满足地方财政支出，需要依赖于中央的税收返还以及转移支付。全面实行“营改增”政策后，2017年湖北省增值税为860.67亿元，相比于2016年的增值税和营业税合计937.56 亿元，出现小幅度的下降；但是2017年地方财政税收收入为2247.82 亿元，相比于2016年的2122.93 亿元，却是有了小额的上升。这说明地方税中的流转税占整个地方财政税收收入的比重在下降。

全面实行“营改增”之前，湖北省财政收入中，营业税占据着举足轻重的地位，尤其是在2012～2016年，营业税远远大于其他税种对湖北省经济的贡献与对社会的影响。2014年和2015年湖北省地方财政营业税分别为586.00 亿元和678.30 亿元，分别占地方财政税收收入的比重为31.28%和30.51%。湖北省大部分税收收入来源于营业税和增值税，缺失地方税主体税种营业税，会导致地方财力不足。“营改增”是国家出台的一项结构性减税政策，以流转税为主的地税体系，将会出现较大税收缺口。从表1中的数据可以看出，在过渡期间，2015年增值税和营业税合计为 963.78 亿元，2016年的合计数为 937.56 亿元，地方财政收入有了些许的减少，从而给湖北省地方政府财政的划分带来了一定的困难。

湖北省经济发展呈现出较好的势头，财政收支都出现了一定程度的增长，但在财政支出项目上还是存在着一定的缺口与不足。地方经济带来的税收收入很大一部分流入到了中央，由中央政府进行统筹和规划，比如流转税中的消费税。“营改增”政策实施后这一现象尤为明显，地方税的营业税改为共享税的增值税，在一定程度上消减了流入地方的税收收入。

二、我国地方税体系的现实困境

2014～2017年中央和地方财政收入、财政支出及其比重如表2、表3所示。

表2 中央和地方财政收入及比重

表3 中央和地方财政支出及比重

从表2、表3可以看出，近四年来地方财政收入占全国财政收入的比例大概稳定在54%，2017年有小幅度下降；而地方财政支出占全国财政支出的比例却稳定在85%左右。地方财政支出的占比远远高于地方财政收入的占比，在分税制的财税体制下，很大一部分地方财政收入被划拨到国库，导致地方政府事权与财权不均衡。我国所实施的分税制体系一直呈现出“中央强，地方弱”的局面，地方政府一方面要寻求地方经济的可持续增长，另一方面为了给居民提供更好的公共产品与公共服务，很多项目的实施需要通过举债来推进，地方债台高筑的现象普遍存在，财权与事权的不匹配一直困扰着地方政府，收入与支出规模的不平衡一直阻碍着地方经济的发展。在当前的税制结构以及经济形势下，地方税体系的健全和完善显得尤为重要。地方税与地方税收存在着一定的区别，地方税是由不同税种组成的相互配合的税收制度体系。地方税体系的建设主要围绕着地方主体税种的选择和制度的完善[1]，从地方税收来看，除了专享税外，合理的共享税中属于地方税收收入的部分也是地方税。

营业税作为地方税的主体税种，一直是地方财政收入的重要组成部分，占比为30%左右。在供给侧结构性改革的基础上，我国提出了“营改增”新一轮的税制改革，把更多的劳务和服务纳入增值税的征收范围，极大地促进了第三产业的高质量发展，且结构性减税对不同企业的影响也不同。以现代服务业为例，假设某现代服务企业的营业收入为P，可抵扣成本支出与营业收入之比为K。对于一般纳税人而言，其计税方法采用购进扣税法，只能从实际税负的角度来比较。采用临界点的方法，当K=11.67%时，“营改增”前后一般纳税人的税负水平没有变化；当K＞11.67%时，“营改增”后一般纳税人的税负水平降低；当K＜11.67%时，“营改增”后一般纳税人的税负水平上升。小规模纳税人因为采用的是简易计征方法，征收率由原来的5%下降到3%。流转税中占比最大的增值税为共享税，随着“营改增”政策的推进，增值税由原来75%和25%的分享比例变为50%和50%的分享比例，但增值税的征税范围扩大，计税依据也增多，实际上中央通过共享税而增加的税收收入并未随着分享比例的降低而减少，而地方政府的财政收入当中损失了专享税的优势，也加剧了地方间财政收入的差距，以及地方间的税收竞争，因为地方政策扶持与税收优惠政策对企业的生产经营决策也起着一定的影响作用，仅依靠中央政府的税收返还和财政转移支付是不够的，故在一定程度上限制了地方整体发展规划和地方规模经济增长。综上，地方税体系的重建和完善迫在眉睫。

三、国际地方税体系建设的经验借鉴

1.美国的地方税体系模式。美国是一个典型的联邦制国，整个财税体制由联邦、州、地方三部分组成，相比其他国家，美国地方政府享有较大空间的税权，税种的开征以及税制要素的设计都可以由地方政府自行决定，同样各地的地方政府都可以根据自身的经济特色以及实际发展情况，设计符合当地实际的税收制度。故对于美国而言，各个州的地方税制存在着一定差异。联邦政府的税收来源主要为所得税，各州政府的税收来源主要为所得税和销售税，而地方政府的税收主要来源为财产税。不同于我国分税制的情形，美国联邦政府与州、地方政府在税种性质的设定上，不存在任何分享税种，但是存在着共享税源，比如联邦政府与州政府对于个人所得税的税源式分享。州及地方政府还可以通过发行地方债来补充财政收入以满足财政支出，发行的地方债主要是为了筹措城市建设以及地方所需要的公共服务资金。综观整个美国的联邦、州以及地方分权税制结构，地方财政所需的资金充分，能够更好地带动地方政府的积极性和主动性，使其更好地行使各项行政职能，提供更优质的公共产品和服务。

2.英国的地方税体系模式。英国实行的是税权高度集中的财税管理制度，英国的地方税体系也比较单一，财产税是主体税种，可分为地方家庭财产税与地方非家庭财产税。家庭财产税的纳税人被认定为财产的占有者，多采用从租计征的征税方式，如果是自用房屋，可以选择依据市场中的租金价格进行确定。英国地方税权较大，税率由地方政府确定，各地区存在较大的差异。地方非家庭财产税主要是针对非居民房屋而征收的地方税，比如工业用房、商业用房等，一般由企业作为纳税主体，但实际上是消费者承担了该项地方税的负担，而在地方政府提供的劳务和服务上，其并没有享受到对等的公共利益。除此之外，地方政府取得的其他土地税收、环境税、销售税等辅助性税种的收入规模则相对较小[2]。中央政府作为整个财政收入和财政支出的财税主体和主要的承担者，其通过对税权的高度把控，在各级政府设立税收监管机构来保证税收来源的稳定，有利于社会的发展，这一做法值得我们学习和借鉴。

3.美、英两国对我国地方税体系建设的经验借鉴。

（1）合理划分中央与地方的税权。在集中制或者单一制的国家中，税权和事权的划分才是主旋律，这就涉及中央政府和地方政府的发展问题。从美国联邦、州、地方三级政府的分税制以及英国的单一制来分析，它们都把握了主要的税种权限[3]，这种权限都需要通过议会来确定其合法性，或者受到相关单位的监督。在美国制度中，地方政府的自主性极高，可以自行征税；在英国制度中，地方政府的税收需要由中央政府进行划分，没有自主性。无论是美国的联邦分权还是英国的单一制集权，虽然一个是三级政府都有与其事权相对应的税收体系，一个是完全集中在中央政府，但是两者在政府的财权与事权上都做出了清晰的界定以及明确的规定。结合我国实际情况，在当前分税制的税收管理体制下，可以将原有的中央和地方二级政府进一步扩大，针对地级市的实际情况再进行划分。

（2）充分保障地方税收收入的来源。美国的三级政府税收体系下地方政府拥有独立的财权和税权，在财政收支和税收征管上有各自的目标和征管程序，地方税制可以由地方自行设计，这充分体现了地方政府所拥有的税权，地方的财政收入比较充裕，可以不依赖联邦政府的转移支付来进行救济和补偿。从税收的管理体制来看[4]，美国和英国属于两个完全不同的发达国家。美国推崇相对分权的税制模式，英国推行以中央为绝对领导的集权型税制模式，但在地方政府的税收体系中都选择以财产税为主，辅之以个人所得税和其他税，这些做法有较大的借鉴价值。比如目前我国房地产行业涉及的税费比较混乱，现行的房产税也未能体现出财产税的特征，其从价计征的计税依据未能体现出房屋的真正价值。完善财产税体系给我们进行地方税体系的建设提供了思路，也可以解决地方税税源的问题。

（3）健全和优化地方税收征管制度。税收征管是确保税收进入国库的最后一步，也是最重要的一步。美国的税法遵从机制健全，美国公民的依法纳税意识较强[5]，同时美国实行“一查代管、一查促征”的制度，是典型的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式。实现依法治税始终离不开纳税人的配合与支持，做好纳税服务工作，与纳税人建立起良好的关系，这些都值得我们学习。目前我国的税法体系尚不够完善，比如增值税作为最大的流转税，还未上升到立法的层级，很多规定都具有一定的随意性和变动性，各征税主体对税收管理的案件把握尺度也不一样，应加快重要税种的立法进程，以规范税收征管过程中征税主体的行为。

四、关于健全我国地方税体系的思考

1.提高共享税的分成比例，开征多个地方税。我国实行的是以中央主导收入分配的分税制体制，由中央来进行统筹规划，通过转移支付的方式给予地方一定程度的补偿和救济。在地方税体系改革中，要以地方税收稳定、收入充足为目标。不能过分依赖中央的转移支付与发行地方政府债券，而要充分发挥地方资源和经济的自主性和特色。地方政府的主要税收来源曾经是营业税，随着营业税改征增值税，地方应该改变其税收来源的渠道。增值税是一种中央与地方共享税，应当根据地方经济、科教文卫等方面支出的客观需要，差异化地分配中央和地方共享税。市一级收到的财政收入较少，在确定共享税分成比例时，应充分把握好地域原则和受益原则，凡是更富有地方特性的税种，应该增大地方的分成比例。在经济稳定增长的同时，要从专享税的角度出发，设定地方税体系中的主体税种，以保证地方经济增长服务于地方税收收入的增加。比如流转税中的消费税就完全属于中央税，其收入全部归中央政府所有。在地方税体系主体税种的设计中。廖明月[6]提出，房地产税、资源税以及个人所得税等可以作为地方税的主体税种，符合税种的受益原则。其中呼声最高的是房地产税，因为房地产税的税源比较稳定，可以取代原有营业税的主体地位，保证了地方财政的税收收入。

2.适当扩大地方政府的税权，保证税源充足稳定。遵循差异化分配、地方优先、服务民生优先的原则，可以对已开征税种的税目和税率进行调整，调动财权和事权的重新分配，进而带动财力的重新配置，合理划分中央及地方各级政府间的职能，实现各级政府间事权、财权和财力相匹配。就湖北省来说，其实行的是以武汉为中心带动周围经济圈全面发展的一种模式，武汉市拥有较多高校，人才济济，且光电科技产业蓬勃发展。政府可以积极引进先进的企业和工厂，提供更好的就业环境。

3.提升税收征收管理服务质量。完善的税收征收管理制度是税收足额入库的保证，从税务登记、税务稽查、纳税申报、税款缴纳到行政救济，都是税收征管中所涉及的方方面面。在分税、分权、分管、分征的财税体制下，征管法的完善有着重要的现实意义。中央与地方能够做到权责分明、协调配合。优化报税系统、简化纳税流程，是征税主体与纳税主体的共同诉求。2018年国税和地税合并，在一定程度上减少了纳税人的办税成本。国税和地税的征管体制改革正式迈出了关键性的一步。纳税人更是实现了一网办理以及一厅通办[7]，在提高纳税人办税效率的同时，也进一步提升了服务质量。在提高征管效率方面，要促使信息网络技术加入税收管理制度，实现系统的自动化和模式化，以完善税务分析和纳税评估。税收征管水平的高低也会直接影响税收质量的好坏，在以后的税收征管系统升级中，要进一步提升征管信息化的水平，在“互联网+”背景下，逐步实现税收征管模式的现代化。

五、总结

构建和完善分税制与转移支付公共财政体制下的地方税体系，要以地方政府为征管主体，在遵循统一领导和分级管理的前提下，适当给予地方政府一定的税权，让地方政府的税收收入和非税收入保持一定的灵活性，与地方的经济特色更好地结合在一起，而不是全部都由地方来进行统筹和规划。总而言之，地方经济在稳定攀升，特别是第三产业得到了较大的发展空间。从地方福利经济的角度来看，地方基础设施建设以及公共产品质量的提高，可以吸引更多的资金和居民，但是受到地方财政收入的制约，很多支出都没有得到保证。对于地方税体系的建设，可以从税权划分、地方主体税种的开征、小的辅导性税种的设计以及地方税收征管系统的提升等多个方面进行完善。