乡村振兴战略下乡镇政府职能转变研究

谢丹

[提要] 党的十九大作出要实施乡村振兴战略的重要决策，作为政府基层组织的乡镇政府在乡村社会治理中扮演着及其重要的角色。本文立足于乡村振兴战略背景，分析当前乡镇政府职能转变中存在的定位不清、服务缺陷等问题，探讨其原因，并对实施公共服务标准化建设、加快乡镇政府职能转变等进行路径探析。

关键词：乡村振兴战略;乡镇政府;政府职能

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目（编号：2016BJJ051）;河南省科技发展计划项目（软科学）（编号：182400410442）

中图分类号：D630 文献标识码：A

收录日期：2019年9月11日

2018年2月中共中央、国务院发布《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，提出推进农业现代化和新农村建设，全面深化农村改革。计划到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年，要实现“农业强、农村美、农民富”的全面目标。作为我国政府的基层组织，乡镇政府处在“上联国家、下接农村”的地位，承担着对乡村社会事务进行直接管理和提供公共物品与服务的责任。所以，在乡镇振兴中乡镇政府应该积极履其职责，确保具体政策的有效落实。

一、乡镇政府职能转变背景

随着国民经济和社会发展的不断发展，农业农村经济已然成为国民经济不可缺少的重要组成部分。当前，我国社会发展面临着城乡发展不均衡、农村社会发展不充分的突出问题，这就要求农村的发展由增产转向提质。所以，乡村振兴战略的提出顺应了亿万农民对美好生活的期待，具有深刻的现实需求，也是中国特色社会主义事业建设发展的必然要求。作为我国基层政权组织的乡镇政府，直接承担着乡村振兴战略的具体任务，代表着国家对农村社会进行治理。因此，可以说乡村振兴战略对我国地方政府职能权限和责任的履行提出了更高的要求。长久以来，乡镇政府承担着农田建设、农业耕种技术推广、农村产业优化升级、农村生态环境保护、农村公共医疗卫生服务、农村困难群体救助与帮扶等方面的職能。在实行乡村振兴战略中，乡镇政府除了要积极推动农村产业发展，还应该统筹和协调为农村发展提供更优化的公共物品，合理规划好权力和责任清单，把自己的角色由“管理者”逐步转变为“服务者”，更好地推进服务型政府的建设。

二、乡村振兴中乡镇政府职能转变存在的问题及原因

改革开放以来，我国已经实施了六次大的行政体制改革，通过这些改革，乡镇政府的职能转变已经取得了较大的成就，为实施乡村振兴战略打下了良好的基础。但是在诸多因素的影响下，乡镇政府在职能转变的过程中还存在着缺位、错位、越位的现象，在一定程度上阻碍了乡镇事业的发展。

（一）乡镇政府财力匮乏、缺乏保障。乡镇政府需要有完整自主的机构设置及法定职权，但在现实中上级政府往往凭借其政治权威，将本职职责指派给乡镇政府，而对于资金的管理权力又掌握在垂直的职能管理部门。乡镇政府作为基层组织，却承担了很多下移的公共事务，权力空间受到侵蚀，很多时候更像是县级政府的派出机构。造成了“权在县里、钱在线上、责在乡镇”的现象。乡镇政府的工作内容和职责全部由上级政府公布的责任书和考核细则来决定，没有管理的自主权。而且在现行的财权体制下，财力都集中在上级，但事权缺逐渐地下移，乡镇政府承担着越来越重的公共事务管理和公共产品供给的责任，乡镇政府只能依靠上级的转移支付和村民的集资。作为上级组织的县政府也经常挤压乡镇政府的财政空间，使得乡镇政府更加缺乏提高公共事务管理能力的财力支持。目前，我国大部分乡镇还是以农业生产收入为主要经济来源，缺乏工商业税收，所以乡镇政府在资金不充分的情况下只能依靠“节流”来维持运转，这样降低了公共服务的支出。

（二）乡镇政府存在重农业、轻产业结构优化现象。改革开放之前，我国对农村发展的政策更多的是推动农业的发展，追求平均主义，保障农业生产资料占有、农产品分配的平均。农业是农村发展的唯一推动力，也是实现温饱的保障。乡镇政府紧紧围绕着农业增收展开工作，更多地强调管制。实施改革开放之后，我国积极发展社会主义市场经济，将社会经济发展、城市建设当作首要目标，以农业为依托的乡村为城市的发展提供生产保障，农村农业的发展关系到我国的现代化建设进程。乡镇政府大力推进农业发展，开展了家庭联产承包责任制的改革，推动了农业的迅速发展。部分地区兴办了乡镇企业，在一定程度上增加了乡镇政府的财政收入，也为政府优化服务提供了物质保障，但仍然无法满足农民日益增长的物质文化需求。因此，仅仅依靠农业作为收入来源，这种单一的产业结构无法满足农村迅速发展的要求，距离实现农民富裕的目标还有距离。

（三）乡镇政府在环境治理、文化发展保护方面职能缺位。在实施乡村振兴战略过程中，乡镇政府也肩负着环境生态保护、实现持续发展的职能。但是，由于乡镇政府工作人员对环境保护不够重视、缺乏专业知识和正确的绩效观等原因，其制定的区域发展规划更多是追求经济发展而忽略了环境保护。随着社会经济的迅速发展，农民的生活水平也不断提升，对公共服务的质量提出了更高的要求。在层级化的管理模式和上级不科学的考核机制影响下，很多乡镇政府都存在着“唯GDP的政绩观”。与传统农业相比，工业经济能够给地方带来财政收入和GDP的快速增长。为了引进先进工业促进经济发展，乡镇政府通常降低工业企业进入的审核标准，最终引进了一些污染严重、产能低下的企业，对农村的生态环境造成了较大的危害。同时，在农村文化建设方面，许多乡镇政府只注重农村娱乐休闲场所和体育设施等的建设，重硬件、轻软件，对农民文化素养的提升和加强方面存在缺位。

（四）乡镇政府存在管制与自治错位现象。从我国目前的行政体制来看，乡镇政府与村民自治是一种指导协助关系，但在实际中却演变成上下级、领导与被领导的关系。伴随着我国城市化进程的推进，许多农村人口涌进城市，在城市创业发展，导致乡村精英人才流失。由于村民对选举权利的漠视、选举的不规范等原因，导致一些被选出来的村委会成员存在年龄偏大、责任意识不强、治理能力差等问题。而乡镇政府迫于压力只能加大对基层社会事务的管理幅度，这就削弱了村级自治组织的自治权，也增加了乡镇政府自身的行政成本。

三、乡村振兴中乡镇政府职能转变途径

十九大提出以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求，城乡融合发展，乡村一二三产业融合发展，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。当前，要想走出职能转变的困境，乡镇政府首先应该对自身有合理的定位。按照总要求对自身职能进行合理调整和划分，乡镇政府肩负着宏观引导、环境治理保护、文化建设、社会管理和公共服务的责任。

（一）建立清晰明确的县乡权责体系，加强宏观引导。在纵向权力划分方面，要严格遵守权责对等的原则，积极推行权力清单制度。按照“法无授权不可为”的原则，乡镇政府在承担事务时必须要被赋予相应的权力，上级政府和职能部门不能随意将乡镇政府没有法定管理权限的事项指派给基层政府。在权力清单之外的事项上，要严格落实主体责任制，不能让乡镇政府承担过多不属于自己职责范围的任务，加重基层政府的负担。同时，在横向权力划分方面，要按照大部制改革的整体要求，施行统一、精简、全面、相对独立的模式解决各职能部门分工过细、职責交叉重复等现象给乡镇政府带来的多头领导、无所适从、负担沉重的局面。各职能部门与政府各司其职，杜绝权力部门向基层政府丢包袱、扔担子，减轻乡镇政府的行政负担。同时，乡镇政府要按照乡村振兴战略的要求，依据自身条件优势，制定本地区长远发展规划，积极探索土地资源流转，盘活农村资产，既能增加农民收入又能维护农民权益。因地制宜优化乡村产业结构，打造绿色生态产业链和特色品牌，多途径加强金融服务，吸引优秀人才，加强政府组织队伍建设。

（二）树立绿色发展意识，重视环境保护。乡村振兴战略的重要目标是实现“生态宜居”。随着乡村经济和社会的迅速发展，大量产业和人口涌进农村，这将会加重乡村的生态环境压力。而且在很多地方都存在着重GDP、轻环境保护的现象，为了追求短期利益，承接了城市淘汰的重污染企业，进一步加重了农村土地、河流和空气的污染。因此，乡镇政府应该树立起保护环境的意识，把“绿水青山就是金山银山”的理念贯彻到实际的工作中。积极加强对环境保护的宣传和监控，鼓励优先发展绿色产业，避免为了发展经济而盲目地招商引资，构建绿色生态系统。从推动三线入地、垃圾集中科学处理、生态养殖、规范使用农药、合理规划村庄布局、引导村民自觉树立保护环境的意识等方面提升乡村居住环境的质量。乡镇政府应该根据当地的气候条件、地理概况、风土人情等制定本地区的环境保护规划，依托自然优势，积极开发当地特色的绿色产业和生态旅游项目，促进经济的可持续发展。

（三）积极构建多元合作治理网络，提升社会管理水平。长久以来我国政府一直沿用官僚制机制，农村社会事务相对单一，乡镇政府承担着绝大部分的管理责任，是乡村社会事务管理的单一主体。但是，随着乡村振兴战略的实施，农村社会行政生态环境发生了很大变化，而乡镇政府单一治理模式的缺陷日益凸显，积极构建多元合作的乡村治理网络已成为发展的必然要求。应由市场发挥作用的就交由市场来对资源配置起主导作用，在社会组织能参与进来的事务就应该积极鼓励社会组织的参与。首先要发挥自身在乡村社会治理中的主导作用，包括因地制宜地制定本地区发展规划、加强社会治安综合治理，维护乡村振兴的稳定社会环境。其次积极分发挥社会组织的协同作用，社会组织可以借助自身的优势弥补政府的失败，可以反映不同群体的诉求，扮演者“社会减压阀”的角色，增加政府决策的科学性和可行性。最后，在实施乡村振兴战略中要鼓励民众的参与，乡村公民社会的形成依赖于农民个体的成长，民众可以是意见表达的主体，为乡村的发展献言献策，增强决策的民主性。因此，政府应当注重对农民的教育，提升村民的文化修养，引导农民积极参与社会管理和服务。总之，在乡村振兴战略中，乡镇政府作为具体政策的执行者、乡村公共服务的提供者、现代农业的培育者，应积极发挥自身的主导作用，协调好各方利益关系，保障多元合作治理网络的运行。

（四）健全绩效考核制度，实施有效监督。科学合理的绩效考核和监督体系是乡镇政府治理能力和服务水平提升的重要保障。过去长期存在着重考核、轻监督，考核和监督互相混淆的现象，要想改变这一局面，就要对政府进行科学地绩效考核和监督，以考核促进工作绩效的提升，加强对权力运行的监督，促进依法行政，杜绝滥用职权和不作为现象。在实际中，要根据乡镇政府承担的职能制定科学的考核内容和指标体系，取消一些不必要的考核，实现对绩效考核的“瘦身”。适度降低招商引资、区域GDP等经济考核指标权重，加大对社会服务、公共物品提供、管理水平、环境保护等方面的考核力度。并且要重视对考核结果的运用，依据考核结果对政府工作人员进行有效激励和奖惩。同时，乡镇政府要积极构建权力责任清单，重点监控核心职能部门和关键岗位，实现责任到人，使监督形成一种常态机制。同时，要充分发挥网络媒体和电子技术的监督作用，及时将政府工作的职责、信息、流程等进行公布，推动乡镇政府工作的信息化、公开化。

总之，乡村振兴战略的实施对乡镇政府的改革和发展指明了方向，也对基层政府职能转变提出了新希望。基层政府应该按照振兴战略的要求，认真履行公共服务、环境治理等职责。促进当地经济社会的和谐发展，担负起实现乡村全面振兴的历史使命。

主要参考文献：

[1]李金军.我国欠发达地区乡镇政府职能转变问题研究[D].延安：延安大学，2017.

[2]马君昭.新时代乡镇政府职能转变问题研究[J].中州学刊，2017（7）.

[3]蔡秋梅，贺阳.关于新常态下经济发达镇行政体制改革的思考[J].中国商论，2017（23）.

[4]王春艳.公共理性.新时代乡镇政府职能转变问题研究[J].中州学刊，2017（7）.

[5]陆道平.城乡公共服务均等化与基层政府职能建设[M].北京：社会科学文献出版社，2017.

[6]薛金礼.基层社会治理新常态下乡镇政府职能转变研究——以华北石镇为例[M].北京：中国社会科学出版社，2016.