农业保险中的政府角色：公私法交错的介质

冯张美

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

在风险社会治理中，具有准公共物品属性的农业保险能否发挥效益，与政府在其中的行为范式不无关联。整合、集中的公法利益与分散、单一的私法利益，能否通过风险损失补偿机制实现合理转移，转移效益能否充分保障农户生产经营利益、促进农业产业发展，在很大程度上取决于作为国家受托人的政府如何行使其职能。如果说政府在公私法利益移转中承担了“介质”角色，那么该角色的成败主要取决于两个方面：一是其对投保人市场偏好和需求的了解，以及能在多大程度上增强对这种偏好和需求的回应力与供给力(1)蒂莫·J.海迈莱伊宁、里斯托·海斯卡拉：《社会创新、制度变迁与经济绩效》，知识产权出版社2011年版，第23页。；二是其在公私法利益转移机制中，能否依据绩效预算，提高对农业保险法律关系各主体利益补偿计量的精确性，避免过度干预，防止具体行政行为超越边界。在不同的政府治理理论下，政府角色的界定有差异，选择最优理论解析其在农业保险中的角色，是优化政府行为范式的基本思路。

一、政府治理理论的发展：角色定位

从行政型政府、治理型政府发展到服务型政府，政府治理理论历经对政府职能多年的理论论证和实践验证。“行政型政府”单纯强调政府的行政监管属性，如张国清(2003)(2)张国清：《公共危机管理和政府责任——以SARS疫情治理为例》，《管理世界》2003年第12期，第42-50页。提出，在发生公共危机的非常时期，只有政府才有权力和权威来规范社区、民众、医院、患者和政府相互间的关系，席恒(2003)(3)席恒：《公与私：公共事业运行机制研究》，商务印书馆2003年版，第27-31页。、顾平安(2005)(4)杨雪冬：《社会变革中的政府责任:中国的经验》，《中国人民大学学报》2009年第1期，第55-64页。等指出，社会治理中势单力薄的境况容易带来效益低下。“治理型政府”逐渐向治理与监管兼具型角色转变，如韩兆柱(2007)(5)顾平安：《政府发展论》，中国社会科学出版社2005年版，第107页。、杨雪冬(2009)(6)韩兆柱：《责任政府与政府问责制》，《中国行政管理》2007年第2期，第18-21页。等建议，将政府权责一部分让渡给社会合作力量、企业和第三部门等机构。 “服务型政府”源于“责任政府”的概念，达霖·格里姆赛等(2008)(7)达霖·格里姆赛、莫文·K.刘易斯：《公私合作伙伴关系：基础设施共济和项目融资的全球革命》，中国人民大学出版社2008年版，第52页。较早提出此概念，与王小江等(2013)等论证的内涵基本一致：不否定政府角色的定位关乎一国经济、政治、文化和社会发展全局的基本立场(8)王小江、冯文丽：《环境污染责任保险的法律规范与政府责任选择》，《保险研究》2013年第8期，第19-23页。；政府必须回应并积极满足民众的基本要求，除政治之外还需承担法律、道德义务，接受内外部的影响及控制机制约束(9)杨开锋、吴剑平：《中国责任政府研究的三个基本问题》，《中国行政管理》2011年第5期，第106-111页。。傅景威等(2014)提出，在合作治理模式下，政府需要依靠企业、私有部门、社会团体、非营利组织及公民的力量(10)傅景威、管宏友：《生态文明视域下环境管理中的利益博弈与政府责任》，《西南师范大学学报(自然科学版)》2014年第7期，第169-174页。。陈婉玲(2014)认为，从政府责任的落实及最终归属来判定，在与市场的关系中，政府以关注结果和目标为核心，“而不是投入”，政府角色的发挥“更多的是掌舵，更少去划桨”(11)陈婉玲：《公私合作制的源流、价值与政府责任》，《上海财经大学学报》2014年第5期，第75-83页。。十八大正式提出建设“服务型政府”的目标，国务院机构改革落实了该目标的具体方案(12)十八大提出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。2018年国务院机构改革方案明确“转变政府职能，坚决破除制约，使市场在资源配置中起决定性作用”，构建“职责明确、依法行政的政府治理体系”“建设人民满意的服务型政府”。。

政府治理理论的发展呈现了政府在不同使命下的不同定位，然而，以往各理论的论证未从风险社会治理入手进行深入系统的探讨，如果将行政型政府、治理型政府和服务型政府三种理论放置于风险社会治理主题下，显然，政府角色的转换呈现的是“被授权者”(政府)责任的优化和“授权者利益与幸福”的实现，毕竟政府职权源于人民授权，风险社会治理应落脚于民众最大利益的保障。治理需讲求“成本—收益”，这是本文在研究政府角色时的一个基本立论点。

具体而言，行政型政府往往重视行政权力的勤勉行使，公共权力垄断思维的狭隘性加上公共物品供给的有限性，使政府在对待风险治理时会表现得持重而不甚积极，风险补偿也多倚重于商业保险、社会救助等形式。当风险集聚、蔓延和加剧时，囿于商业保险的趋利本性、社会救助的救济性特点(13)“救济性”是指给予利益受损者最基本的补救，恢复其可能的基本生存能力。所以，数量上以适当补给为限，不足以弥补其损失，损失与补偿之间不等值，即救济性的社会救助具有非充分性。参见Leblois A , Philippe Q, Agricultural Insurances based on Meteorological Indices: Realizations, Methods and Research Challenges, Meteorological Applications, 2013, No.1, pp.1-9.，风险防控及损害弥补机制的效率并不十分显著。若将这种低效归结于制度滞后，那么，制度设计与执行中偏重行政权力行使的垄断性而致社会参与不足，政府单一治理在资源、信息和决策上呈现局限性，是导致风险治理缺陷迟迟未能得到矫正的主要原因。治理型政府注重扩大群体的参与性，在人力、物力和策略的投入上，以“群策群力”为特质。风险治理是一项系统性社会公共工程。“治理型”优于“行政型”主要表现在于，前者改变了政府与公共机构、私有部门和企业等盈利组织、公民个人之间自上而下的单向度、管制性权力关系，逐步向多中心、网状分布的“权力—权利”关系转变，该模式又突破了治理型政府的原意，在主体、客体和对象规律上形成服务型政府的表征。风险社会治理中的服务型政府具有以下特征：治理主体广泛化，涵盖并不限于政府、企业、私有部门、社会团体、非营利组织、公民；客体确定化，包括自然风险、社会风险和制度风险等多类风险；主客观方面规律化，强调治理路径与风险治理的公共性、全局性等属性相符。依据袁宗慰(2000)对政策性保险的概念诠释(14)袁宗慰：《保险学：危险与保险》，首都经济贸易大学出版社2000年版，第34页。，在服务型政府理论下农业保险等风险调控手段的功能会愈加突出。

二、介质：政府在农业保险中的角色

依据《农业保险条例》(2016)，农业保险是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病和疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动；政策性农业保险则是以增加政策供给为特征的农业保险，两者皆有准公共物品属性，且后者更为凸显(15)《农业保险条例》未明确给出政策性农业保险的定义，在本文作者的博士论文《政策性农业保险制度的法经济学分析》中对其有较为详细的论证，此处采用狭义的定义。。如上所述，在风险社会中政府角色须保持发展性，要随着风险类型多样化和风险不可预测性程度的增加而逐渐演化发展。以政策性农业保险为研究客体，论证服务型政府在风险防控治理、风险损害补偿机制中的角色，必然涉及政府与其他社会主体之间的辩证关系以及农业保险准公共物品的特质。傅景威等(2014)指出，政府与社会公众、相关企业(如保险公司、农业信贷机构等)、相关基金(风险保障基金、灾害救济基金等)及其他社会主体之间，存在利益博弈，利益博弈以更好地促成“服务型政府”职能优化为目的(16)傅景威、管宏友：《生态文明视域下环境管理中的利益博弈与政府责任》，《西南师范大学学报(自然科学版)》2014年第7期，第169-174页。。服务型政府角色的实现，需要处理好内外部关系。“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”，“依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施”，政府和人民构成政府的内在和外在控制机制(17)汉密尔顿·杰伊·麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第253页。，这也符合政府边界控制的路径设计理论。

(一)介质的指标

依据农业保险“准公共物品”属性，政策性要素供给的动机与目标归属决定了政府的角色定位。在“服务型政府”或“责任政府”中，均强调政府有效问责，并以之作为评价及优化政府职能的手段。第十届全国人大首次提出，政府要“推进政务公开”，让民众“更广泛地参与公共事务管理”，“增强政府工作透明度，提高政府公信力”(18)《第十届全国人民代表大会第三次会议关于〈政府工作报告〉的决议》，2005-03-14，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2005-04/27/content_341749.htm。。服务型的要点有二：一是广泛参与性；二是透明度。“参与性”可以克服政府单一治理下主体性和治理效应的局限。政府发挥介质功能，主要承担设计、分配和监督风险管理职能，并提供对应的执行规则，判断并决定各主体在风险管理中的地位，政府在其间斡旋、协同。“透明度”指制度透明化和政务公开，这是评价政府绩效的主要标准，也是风险管理权分配、执行过程中政府于各主体间进行斡旋、协同的基本行为准则。在优质政府的绩效考核指标中，“介质”能力与行政能力具有同等地位。

(二)介质的要义

在准公共物品管理领域，“介质”以转换公权与私权间的利益为己任，实现公私法交错。在农业保险中，“介质”的含义有两个方面：一是作为行政受托人，政府组织公共资源为受损者提供救济和保护；二是作为平等参与者，政府协同公共机构、商业组织和农户等主体共同治理风险。在“权力—权利”共同体中，政府是监管者，是媒介，更是有机协同体，行为目标为追求协作效益最大化。多主体参与、公私合作的风险治理体系，改变了各主体角色(19)公私合作模式(Public-private Partnerships，PPP)被世界银行定位为提高农业保险体系效率和可持续性的首选模式。在该模式下，政府承担监管职能，通过审查保单、指导费率厘定等手段确保业务合规化，同时施行适当的财政激励；为防范巨灾风险对保险资本安全性的冲击，政府联合保险商成立共同体，共同筹备重大损失应对准备金。参见Francisco J Z, Stephen H S, Terril R H, Disease Spread Models to Estimate Highly Uncertain Emerging Diseases Losses for Animal Agriculture Insurance Policies: An Application to the US Farm-Raised Catfish Industry, Risk Analysis, 2013, No.10, pp.3774-3861.，转换并延伸了政府职能，以政府为载体实现公私利益在公私法赔偿机制之间的转移，为“介质”角色提供了适格性前提。

(三)介质的基本行为要件

发挥“介质”角色，需要解构其在政策性农业保险中的行为要件。一是目的要件。作为管理和分散农业风险的有效手段，政策性农业保险要求政府以“服务三农”为要旨，目标进化符合“行政型—治理型—服务型”的发展轨迹。二是主体要件。政策性农业保险基础法律关系融合了政府、保险商、农户、中介组织和农村金融机构等主体，“介质”承担平衡各方利益、实现主体有效博弈的任务，且会切实影响保险成本与绩效。通过设立专门的农业保险公司或授权商业保险机构作为“第三部门”，为农户提供保险产品，以参保数与补贴挂钩、事故发生率与再保险风险分散挂钩等方式，融保险人、农户的经济利益于一体，可以增强主体风险治理参与度。三是行为要件。介质功能以落实各项“政策性”要素为实践路径，呈现为各公权资源的渗透，政府指导、介入契约安排，让渡部分权力以平衡利益、协同社会力量投入风险治理实践(20)《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确要“加快服务型政府建设”，在政治、经济、社会和文化各个层面体现；其中，“改善营商环境”重在促动企业等经济主体的积极性，为其降低制度风险，这是处理政府与市场之间关系的一个指向标。。四是结果要件。以弥补政府单向式灾害救助可能的滞后、低效等缺陷为目的的行为范式，通过“介质”来移转公法利益于私益补偿的方式，能最大限度地填补纯商业保险的偿付不足，以最合理的方式增强对这种偏好的供给，减轻投保人的投保成本，符合保险商的市场偏好。

三、介质的行为逻辑及实践路径

藉“介质”来移转公私法利益，旨在加强风险治理效能，弥补农业保险缺陷，实现保险效益最大化，这是政府介入农业保险的基本行为逻辑；而实现其目标，必然需要对政府扮演介质角色进行路径及边界的设计。

(一)行为逻辑：公私法利益交错的逻辑基础

1.逻辑起点。农业保险存在效用不足、“搭便车”以及普适性偏低等缺陷，这在很大程度上源于契约式损失分摊安排本身的约束，导致风险分散效用减弱。契约式损失分摊安排系指主体间基于平等、公平所达成的一方同意补偿另一方损失的合意，不包含第三方力量对这种安排的影响，属于一般商事行为的范畴。商业性农业保险属于该范畴(21)农业保险有政策性和商业性之分。《农业保险统计制度》(保监发〔2007〕111号)将是否享有国家行业保护和财政补贴等扶持政策作为区分政策性和商业性农业保险的主要标准；政策性农业保险是“政府给予财政补贴等政策扶持的农业保险”，商业性农业保险是“保险公司与农业生产经营者直接签订商业保险合同，以商业盈利为目的的农业保险”。。将政府的角色定位为“介质”，介入契约安排，将财政资源以适当形式转移至私权领域，直接目的是填补商业保险面对巨灾时偿付能力趋弱和风险管理不足的缺陷，以形成对风险治理的整体性诠释。在目的要件上，政府投入风险治理，不仅仅是为相关主体分担损失，更多的是将这种治理权分享至各利益相关体，通过影响主体之间法律关系的构成，调动其在风险治理中的主动性；政府的行为逻辑从风险分担转变为风险管理，形成公私法利益移转的逻辑起点。

2.行为范式。风险分担一般是指各种风险要素以某种形式在参与者之间进行分配。政府与保险商、中介组织和被保险人等各参与者之间构成平等的民事法律关系，以相等或不同比例分享公共管理职能，分享风险收益，共担风险损失(22)将具有公法属性的管理职能在政府和各民事主体之间进行分配，本身已经突破了公权力垄断的界限。。风险管理是对降低风险的收益与成本进行权衡并决定采取何种措施使风险减至最低的管理过程，包括风险量度、评估和应变策略设计。风险管理不排斥风险分担的存在，但理论上只有一个独立的风险管理者统率全局，管理者与内部各部门间属于管理与被管理、领导与被领导的行政隶属关系；内部各部门的权责源于或部分源于管理者的授权，行使权责时应彰显管理者权力，主张其意志、执行其决定。这显然有别于风险分担概念下主体基于平等法律地位共享管理权的形态。如果将政府的功能界定为风险管理，则意味着：政府有权统领并决策，对其他主体执行其意志的行为进行测度、评价，并据此调整授权对象和授权范围。充当公私法利益交错的介质，政府以风险管理为关键词选择行为范式，有克服成本过于分散带来低收益的效能。

3.行为边界。以政策性农业保险为客体，诠释风险分担、风险管理概念下政府介入契约式损失分摊安排的方式和边界，呈现的法律关系结构更为清晰。在风险分担和风险管理概念下，主体都具有多样性，但前者重“平等”，法律关系各主体平等分担管理职能，后者重政府“主导”，强调政府管理职能的垄断性、主导性。政府完全独断独行不利于全面、充分地调动风险治理资源，绝对依赖各市场主体自主管理风险，又会因缺乏核心主导而易导致主体间权利配置失衡。“主导+平等”是有机融合风险分担和风险管理概念的治理框架，政府介入契约式损失分摊安排，各种宏观性、主导性干预方式并不必然直接显现于保险契约条款，而多在先契约、契约达成以及履约过程中对平等市场主体施加影响(见图1)。政策性要素介入对农业保险市场施加影响，政府行为的逻辑基础在于介入契约安排的恰当方式和合理边界，即适度性。

图1 农业保险风险治理关系架构图

(二)实践路径：“介质”角色的效益测度

适度性作为评价政府介入契约安排得当与否的首要标准，在确定“介质”角色发挥的路径上，是否适度会直接影响风险社会治理效益；效益测度又是衡量路径正确与否的一个重要经济指标。适度评价的是公权在私益领域的让渡和转移是否恰如其分；效益评价的是公私法交错的路径是否符合“成本—收益”框架；两者的测度都与政府和市场之间关系的处置具有正相关性(23)《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》第三条规定：中央财政农业保险保费补贴的基本原则是自主自愿、市场运作、共同负担、稳步推进。其中，市场运作是指农业保险业务以市场运作为主，保费补贴主要起引导作用，应充分运用市场化手段化解农业保险的风险。《农业保险条例》第三条规定：农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。农业保险的运作基准始终是市场，补贴等手段只为引导和约束市场。。

1.介入契约安排。这是政府干预市场较为直接的方式。如图1所示，政府介入保险商与投保农户之间的契约安排可以有多种方式：构建信息平台、投放财政补贴、对巨灾损失进行补充性救济、规划和建设防灾减灾基础设施、出台税费优惠措施、完善再保险机制以及开拓融资渠道等。依“成本—收益”核算，影响保险契约最为直观的当属补贴。公权力延伸至私权领域，对公共资源进行重新配置，会直接或间接影响农业保险市场格局。与一般商业性农业保险不同，政策性要素的介入，使农业保险在准公共物品之外兼具社会保障机制的属性；而各项政策性措施的落实与推进，在事实上提高了农保市场份额，表现为：投保人、承保量增加越多，政策性扶持力度越大，保险风险池越充足，市场投入的积极性也越高。2013—2018年，我国农业保险投保和理赔规模在逐年扩大(24)根据国家统计局的数据，2013—2018年中国各大财产保险公司农业保险保费收入分别为306.59、325.78、374.90、417.71、479.10、572.60亿元，农业保险赔款及给付分别为194.94、205.80、237.10、299.24、334.50、393.50亿元。依据历年统计数据，我国农业保险收支总量基本呈上升趋势。，2012年《农业保险条例》出台，2013年保费收入、赔款给付分别同比增长60.6%和48.4%，立法对政策性介入的全面确认，是农业保险普及率提升的积极动因之一。公权依法对私益的契约安排进行资源补偿，以迎合市场参与者的需求和偏好为前提；至于由此产生的市场绩效，可以根据政府介入的具体方式来确定评价标准。

2.宏观供给。除了直接和间接的财政补贴，农业保险市场上增加的政策性供给，依其作用、模式不同，可大致分为事前规划、事中监督和事后补偿三个环节。政策性要素的供给不能背离保险市场运作规律，关键在于对各供给手段设定恰当的坐标，使介入契约安排有规律性，符合“成本—收益”框架。政府介质角色实践路径的设计框架见图2。

图2 政府介入契约式损失分摊安排的路径

一是事前规划。该环节是指保险营商环境的优化。为农业保险契约营造并提供成熟的环境，信息透明度、防灾减灾设施等，是评定环境(软环境和硬环境)合格与否的主要指标(25)在政府层面，基于“委托—代理”(政府与人民之间)关系，政务公开、提高信息透明度是克服信息不对称的主要手段。参见韩兆柱：《责任政府与政府问责制》，《中国行政管理》2007年第2期，第18-21页。。信息透明度是对政府信息公开的一项要求，是政府介入私权契约处分行为评价的前提；民众接受政府监督、约束，是以充分了解与自身利益相关信息以及政府行政控权适当为前提的(26)政府信息公开的行政法学理论基础源自行政控权，主权在民，又要求政府决策广纳群言，防止权力腐败和异化。参见相丽玲、王晴：《论政府信息公开的多学科理论基础——基于法经济学理论框架的分析》，《情报理论与实践》2013年第11期，第20-25页。。目前，农业保险条例对透明度未提供明确规则，是未来立法的完善要点。二是事中监管。监管以落实激励为最终目的。立法追求的目标常常在执行过程中倍打折扣，合法监管和适当纠正是为确保政策供给能产生应有的经济效用。以补贴为例，适当性、合理性是基本评定指标，具体数额或比例以政府绩效预算为基础(27)绩效预算是指预算法应当将绩效为目标，以此设定预算方案并予以执行；在具体操作中，通过设定绩效目标、考察进展，为决策者在配置有限资源或作出某种决策时提供信息。参见马洪范：《绩效预算信息论——信息视角下的政府绩效预算管理与改革》，经济科学出版社2008年版，第50页。，并且允许在政府监管落实过程及绩效评价中进行调整(28)事中监管环节，“介质”有权对契约主体意思自治进行直接干预。《中国保监会关于加强农业保险条款和费率管理的通知》第三条规定：“属于财政给予保险费补贴的险种的保险条款和保险费率，保险公司应当在充分听取省、自治区、直辖市人民政府财政、农业、林业、保险监督管理部门和农民代表意见的基础上拟订”；《农业保险大灾风险准备金管理办法》第八条规定：“保险机构计提保费准备金的比例，由保险机构按照《农业保险大灾风险准备金计提比例表》规定的区间范围，在听取省级财政等有关部门意见的基础上，结合农业灾害风险水平、风险损失数据、农业保险经营状况等因素合理确定”。当然，这种干预需有法定界限。如《农业保险条例》第十五条第二款：“任何单位和个人不得非法干预保险机构履行赔偿保险金的义务……”旨在排除来自政府等各主体对保险商合同自治的不当干预。。对农业保险补贴进行预算绩效管理，意味着将绩效考量融入补贴预算，引导政府预算从只关注“投入”转变为更关注“结果”。农业保险补贴预算绩效制度需兼顾绩效评价标准和绩效责任机制的设计。前者以落实评价主体、评价指标和评价结果为主要内容，以提高评价公信力为直接目的；后者以落实补贴程序、补贴效率评价结论为主要内容，以程序的正当性和评价结论的“效率—公平”兼顾性来判断分配的公平与正义。两者均以追求补贴资金利用的经济、社会效率为最终目标。三是事后补偿。该环节以巨灾超额补偿(29)巨灾超额补偿是指保险人按照契约安排支付赔款，损失未弥补部分由政府在一定比例内买单。和再保险构成，能否保障被保险人充分获赔和确保保险人经营风险可控是判定标准，这在当前农业保险实践中已有尝试。

3.微观参股。参股将政府介入深入化，表现为国家授权主管部门设立专门的农业保险公司或直接参股商业保险公司，在契约式损失分摊安排中直接彰显国家意志。微观参股模式与宏观政策性供给相匹配，均围绕契约安排展开，且政府的介质角色贯穿始终，或直接参与或间接监管。要将有限的财政资源效益最大化，利用绩效预算，对政府行为划定边界，提高对投保人、被保险人和保险人利益补偿计量的精确性，既避免过度干预，防止具体行政行为超越边界，又在最大限度上调动各主体参与风险治理的积极性。

在立法上，需要建立介质考核机制，明确政府在风险治理中的斡旋和协同职能及相关边界，这是确保“政策性”效益的必要掣肘。一是斡旋。农业保险所涉法律关系主体在传统的投保人、保险人、被保险人之外，还有农业互助组织、农业风险保障基金和农业信贷机构等主体，政府作为介质，需在各主体间移转、平衡利益，维持农业保险市场的稳定和效益；政策和法令亦需保持相对稳定，这是市场接受斡旋的制度要件；行业准入、补贴模式、信息公开及资源配置等制度安排会左右市场行为人的决策；当政策法令促使市场形成相对均衡的利益格局时，主体通常不希望其朝令夕改而增加经营中的制度风险。二是协同。农业保险不是孤立的体系，实践中尝试的“信贷+保险”“证券+保险”等模式，有利于将含保险在内的农村金融行业功能集聚化，实现“1+1>2”的功能目标(30)2018年1月《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确“稳步扩大‘保险+期货’试点，探索‘订单农业+保险+期货(权)’试点。改进农村金融差异化监管体系，强化地方政府金融风险防范处置责任”。2018年6月《中国银保监会关于同意中国平安财产保险股份有限公司开展“保险+期货”试点的函》回复“原则同意你公司开展玉米、棉花、鸡蛋等农产品价格保险试点，并通过相应的农产品期权交易对冲风险”。未来，“信贷+证券/基金+保险”“信贷+基金+保险”等模式的尝试，将成为金融混业和风控的主要规制对象。。农村金融跨业经营将金融与风控的功能扩大化，银行、保险和证券等金融行业的业务合作紧密化，但是，系统性金融风险在各行业间更为紧密的依存关系中也更易触发并蔓延。政府协同以系行业利益于一处、平衡业间利益及发挥风险共治最大效应为其职能重点。

依“成本—收益”理论，政府的介质功能应当形成制度化效应，这是降低制度风险、提高财政资源利用收益率的最好选择。在农业保险中，“介质”角色满足了公私合作风险共治的目的，但目前除《农业保险条例》外，我国尚缺乏就政府介入保险契约、实现公私法利益移转的系统性制度安排。以风险治理为目的进行法律关系主体利益的有效博弈，是划定政府介质角色和行为边界的主要依据，利益关系法治化，有利于对政府治理边界进行有效判断和约束。