“最多跑一次”改革背景下政务数据共享机制建设

易龙飞 钱泓澎

(1.中共浙江省委党校，浙江 杭州 311121； 2.中共义乌市委党校，浙江 义乌 322000)

2016年底，时任浙江省代省长的车俊同志提出“最多跑一次”的改革目标并写入2017年浙江省政府工作报告，这在当时看似“不可能完成”的改革任务，如今正在成为现实。2018年初，“最多跑一次”改革得到中央全面深化改革领导小组的充分肯定，并在2018—2019年连续两年写入国务院政府工作报告，如今，这一改革经验正在向全国推广。从学术研究的角度来看，随着全球化的不断深入，我国的人口红利优势逐渐削弱，各种“制度成本”也正在成为阻碍浙江经济社会发展的重要因素，如社会保障缴费不断上调、行政行为效率较低等。因此，浙江必须在新的历史条件下再创体制机制新优势。从这个意义上而言，“最多跑一次”改革不仅是政府自身的改革，更是撬动政府职能转变、加速浙江经济社会各领域体制机制优化的“牛鼻子”(1)郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》2018年第4期，第76-85页。。

当然，“最多跑一次”改革的深入推进，必然会遇到各种深层次的障碍，这些障碍主要源于制度与技术两方面：一是顶层设计和制度束缚，有些改革举措在现有法律框架内存在诸多风险，有些改革流程和事项办理与现有政策存在冲突；二是面临技术瓶颈和数据共享难题，例如改革过程中遇到的数据孤岛、既有信息化系统不能适应改革实践、政府部门之间的数据安全可靠共享尚不能完全实现等。如今，浙江“最多跑一次”改革正在向公共服务领域延伸，人生“一件事”、企业“一件事”等改革举措不断被推出，其中一个关键的问题就是围绕个人和企业进行全生命周期的数据采集和汇总，并通过政府内部的信息高速公路建设，实现各类数据的共享和使用。为此，本文将从政务数据共享的角度探讨“最多跑一次”改革深入推进过程中所遇到的问题，其中既涉及体制机制层面的问题，又涉及技术工具和理念观念的问题，希望政府各个横向部门之间“协同作战”，通过政务大数据平台的建设，真正实现以“数据运转”为核心的新型政务服务体系和模式。

一、文献回顾

伴随着电子政务和数字政府建设进程的逐步推进，政务数据共享开始成为国内外学界关注的焦点。西方发达国家电子政务工作启动较早，西方学界亦较早地对政务数据共享进行了研究。Dawes(1996)利用质化研究对纽约州53个政府部门的254名工作人员进行访谈和调研后发现，阻碍部门间数据共享的因素既来自于技术层面，又来自于组织和政治层面，而且政务数据在共享过程中也面临着诸多实践层面和组织层面的风险(2)Dawes S S, Interagency Information Sharing: Expected Benefits, Manageable Risks, Journal of Policy Analysis and Management, 1996, No.3, pp.377-394.。Sayogo等(2016)利用在美国的全国性调查数据，采取量化研究的方式，分析政务数据共享中各个部门的角色和责任，发现组织类型、组织权力的边界和组织间沟通的技巧等，都会显著影响各个部门在政务数据共享中的角色定位，这一研究为学界探讨政务数据共享提供了一个新的思路(3)Sayogo D S, Gil-Garcia J R, Cronemberger F, Determinants of Clarity of Roles and Responsibilities in Interagency Information Integration and Sharing, In: Scholl H, Electronic Government, Springer, 2016, pp.126-134.。当然，法律上的约束和障碍、领导者个人的理念和素养、公务人员的技术认知水平和组织文化的影响等，都是不容忽视的因素(4)Gil-Garcia J R ,Chengalur-Smith I S , Duchessi P, Collaborative E-Government: Impediments and Benefits of Information-sharing Projects in the Public Sector, European Journal of Information Systems, 2007, No.2, pp.121-133.。

在国内学界，政务数据共享也一直是电子政务和数字政府研究中的核心问题。分散于各个政府部门信息化系统中的政务数据如何共享使用并发挥最大功用，是一大难题。王丽琼(2009)认为，政府权力运行体系的“对上负责”和“条块分割”是导致我国政府部门信息资源建设与共享进展较为缓慢的主要原因(5)王丽琼：《电子政务中跨部门信息共享的模式及保障机制研究》，《科技情报开发与经济》2009年第1期，第82-84页。。在这一体制下，政府自上而下垂直部门之间的信息共享和数据传输较为顺畅，覆盖从中央政府到乡镇基层政府的多级联动信息化系统在各个部门内部广泛建立。然而，政府各个职能部门间的信息共享和数据整合显得困难重重，数据壁垒伴随着各个职能部门间的权力边界而逐渐生成。查先进(2006)认为，一些政府部门领导对于信息化和数据共享的重视程度有待提升，未充分意识到数据要素在部门之间的充分共享流动，能为政务服务、政府监管以及政务运行等带来难以估量的红利，未充分认识到政府的数字化转型对于实现国家治理体系和治理能力现代化进程中的巨大推动作用，加之整个公务员队伍信息技术素养不足，导致我国政务数据共享应用的能力和范围都落后于政府改革和政务服务实践发展的需要(6)查先进：《电子政务信息共享的障碍及对策研究》，《江西社会科学》2006年第7期，第45-49页。。杨会良等(2016)认为，政务数据在部门间的传递共享存在巨大的交换成本，经济效益普遍不高，这使部门间的数据共享缺乏内生性的驱动力。这些成本来自于各个职能部门对数据的清洗、编码、整理和定期维护所付出的经济成本、人力成本、时间成本和技术成本等，都是单一部门难以承受的(7)杨会良、陈兰杰：《基于扎根理论的跨部门政务信息共享影响因素实证研究》，《情报杂志》2016年第11期，第158-164页。；与此同时，目前我国还缺乏一个合理可行的政务数据共享交换的利益补偿机制，因而很难实现从“单方获益”到“协同共赢”的转变(8)黄萃：《政府数字信息共享的管理障碍与协调模式》，《浙江档案》2007年第7期，第38-40页。。高锡荣(2007)认为，我国在制度设计上缺乏对于政务数据跨部门共享的激励机制和保障措施，既需要进行正向的激励，也需要相应的负向问责，正向激励和负向激励共同作用，才能促进政府横向部门之间的数据协同与合作(9)高锡荣：《电子政府跨部门信息共享的激励机制设计》，《中国管理科学》2007年第5期，第130-136页。。

上述研究充分表明，实现政务数据跨部门、跨层级的共享应用，绝不可能在一朝一夕内完成。虽然目前“最多跑一次”改革已经取得实质性的突破并得到企业和群众的一致好评，但距离数据孤岛的完全打破仍有一定差距，尤其是在数据共享的管理体制和长效机制建设层面，还需要学界进行更多的探讨。

二、数据共享对于政府改革的价值及其撬动作用

政务数据共享不仅为“最多跑一次”改革提供了重要的技术手段，而且在倒逼政府组织形态的重塑以及推进政府治理体系和能力现代化进程中发挥着重要作用。

(一)打破传统管理模式，构建整体性政府

“最多跑一次”改革打破以往行政体制改革的“政府”导向，真正从方便企业与群众办事的角度出发，倒逼政府传统管理模式的变革和组织流程的再造(10)易龙飞：《最多跑一次改革新探索》，《浙江日报》2017年5月19日，第5版。。而在原有的政府组织形态下，各职能部门的条块分割带来公共服务“碎片化”，进而导致部门主义倾向和政府权力的不断扩张，在根本上造成地方政府公共服务供给的低效率。在大数据时代，以数据为生产工具而创造价值的应用和模式不断被创新和扩散，数据资源正在成为一种核心竞争力甚至是直接的生产力。由此，政务大数据为解决“碎片化”的政府服务提供了有力的技术工具，其以数据为链条促使政府各职能部门之间的边界日益淡化并最终成为无缝隙的政府和整体性的政府。整体性政府作为一种新型的公共服务形态，注重政府整体的价值和绩效，打破碎片化的政府功能分化、重塑政府结构，强调合作与协调，最终目的在于提升政府能力，改进政府绩效，从而满足社会公众的需求，更好地服务于经济和社会发展(11)刘建徽、周志波：《整体政府视阈下“互联网+税务”发展研究——基于发达国家电子税务局建设的比较分析》，《宏观经济研究》2015年第11期，第 14-21页。。因此，政务数据共享是保证“最多跑一次”改革目标得以真正实现的必要条件，并最终通过“互联网+政务服务”的模式，打破政府部门的条块分割，为构建整体性政府奠定基础。

(二)降低政府运行成本，提升政务服务效率

在电子政务和政府信息化水平较为落后的时代，政府各部门之间的文件流转、信息报送和决策传递等，需要付出人力成本和时间成本，造成政府内部管理的高成本和公共服务的低效率，这是导致企业和群众在与政府部门打交道过程中“反复跑”“事难办”的主要原因，也是阻碍企业和群众提升“获得感”“满意度”的关键障碍。而“最多跑一次”改革的目标就是要让企业和群众感受到政府自身改革带来的便利，政务数据共享就为改革的顺利落地提供关键的技术支撑(12)郑冰：《大数据助推“最多跑一次”》，《浙江日报》2017年9月6日，第7版。。一方面，实现“数据跑”是政务大数据平台建设的最终目的，实现数据从简单的归集、查询功能到应用功能的跨越，是政务数据共享的最终模式，“企业群众少跑腿，信息数据多跑路”，减少制度性交易成本，降低政府服务成本，用“数据跑”实现企业和政府的双赢；另一方面，实现“数据跑”也是“最多跑一次”改革过程中跨部门并联审批得以实现的基础条件，有利于政府转变“重审批、轻服务”的思维，加快服务型政府的建设，实现从“政府本位”向“社会本位”和“公民本位”转变，以人民群众的获得感和满意度作为政府改革的根本出发点(13)郑石明、郑琛、刘哲明：《我国行政服务中心网上联合审批研究——基于整体政府理论的分析》，《中国行政管理》2012年第9期，第23-26页。。

(三)提供标准化政务服务，推动政府治理现代化

实现政府治理现代化的一个前提，是政府提供的政务服务必须标准化和规范化。2017年10月，浙江省政府办公厅发布《关于做好全省“最多跑一次”事项“八统一”梳理工作的通知》，标志着全省“最多跑一次”事项的标准化工作正式启动。实现办事事项的标准化意义重大，特别是办事材料、表单内容等全省统一，能够实现数据标准的统一，进而为实现数据在部门间共享奠定基础。由办事事项的统一到数据共享标准的统一，不仅为企业和群众顺利办理事项提供重要保障，也能为业务办理人员准确采集数据并传输信息提供技术准备。因而，政务数据共享的实现能倒逼数据共享的标准化，进而推动政务事项办理流程的标准化，为“最多跑一次”改革中“一窗受理，集成服务”模式的落地奠定基础。目前，浙江省已经由省编办、省标准化研究院起草制定《“一窗受理，集成服务”工作规范》(省级地方标准)，从而加快了“最多跑一次”改革各部门服务标准化进程，而服务标准化是现代政府区别于传统政府的重要标志。因此，“最多跑一次”改革中政务服务的标准化，对于实现政府治理体系和能力现代化起到了重要的推动作用。

三、政务数据共享存在的问题

“最多跑一次”改革正在从1.0版到2.0版的升级过程中，对于数据共享和政府数字化转型的需求更为迫切。从“一窗受理、集成服务”以线下服务为主的模式逐步走向线上线下并重，再逐步走到以线上服务为主、线下服务为辅的模式，这是改革升级版的清晰路线图。当然，实现改革从1.0版到2.0版的升级，一方面要依靠政府管理体制的优化和管理理念的创新，逐步实现各职能部门从物理分割到化学融合的转变，最终建立适应改革需要的平台型政府和整体性政府；另一方面更需依靠数据共享的实现和相关技术的更新，即实现不同政务信息系统之间数据的互联互通，为政府的服务、监管和内部管理提供直接的生产力。在此过程中，改革遇到的政务数据共享问题主要有以下四方面。

(一)数据共享的顶层设计相对滞后

政务数据是政府基础性战略资源，是一切政务应用的基础，但政府各职能部门重收集轻应用、同一数据重复采集等问题长期存在。未来，单一数据源已越来越难以满足和应对众多政策领域日益复杂的需求，跨数据集的联系将成为一种趋势。而政府信息化治理的关键就在于提升整合多数据源的能力，以信息化推动国家治理体系和治理能力现代化。在“最多跑一次”改革过程中，由于各地信息化建设的思路和模式不尽相同，而中央和省级层面又缺乏前瞻性的数据共享顶层设计，导致改革遇到一些瓶颈，走了一些弯路。而顶层设计的缺失又导致政府各职能部门政务信息收集的需求导向较为模糊，政务数据的第一使用者应是数据的产生者——企业及公民，其次才是数据的采集和管理者——政府部门，而之所以当前各职能部门间的政务数据“不愿共享”“不敢贡献”甚至“不能共享”，更多的是各部门基于部门利益和权力博弈的考量，并未基于整体性政府的考虑来实现数据应用的最大化。

(二)数据共享开放的内驱动力相对不足

基于“最多跑一次”改革的需要，当前政务数据共享阶段性成果的取得，在很大程度上得益于省级层面的强力推动，但是各职能部门之间按照相关规定和要求主动进行政务数据共享的动力欠缺。这一自上而下被动式的数据共享开放模式，一方面严重滞后于改革推进的需要，另一方面也存在数据共享不彻底、不准确等问题。问题的原因来自于多方面，包括数据老化和数据失真等原因导致一些部门不敢共享开放数据，规避由数据质量不高而可能带来的决策和行政风险；也包括数据共享机制的不健全导致各部门无法清晰界定彼此在数据共享开放过程中的权利和责任，同时，对于各部门政务数据强制共享开放的约束机制亦相对缺乏。然而，更深层面的问题在于激励与保障数据共享开放的长效机制缺失。很多部门都认为，数据共享需要本部门投入额外的人员和经费，但是相应的工作成果很难体现在绩效考核体系中，且缺乏相应的补偿机制。基于成本—收益的考量，很多部门丧失了推进数据共享开放的主动性和积极性。

(三)数据共享的协议标准不够统一

在“最多跑一次”改革过程中，由于与数据共享相关的技术指标和安全协议不兼容而造成职能部门间数据传输质量不高的问题也时有发生。在改革前，各个部门基于业务办理、市场监管及社会治理等需要，采取技术外包的模式自主开发建设了大量信息化系统和平台，这些系统和平台虽然满足了早期电子政务建设的需求，采集和存储了海量的政务数据，但由于各个系统和平台在设计开发中的源代码标准和安全协议等不尽相同，如今数据库与信息平台之间的互联互通面临较多的技术难题，形成数据孤岛。“最多跑一次”改革至少涉及省、市、县三级政府部门，各地市之间常常面临着不同的实际情况，因而对于同一个事项的办理和认定标准未必完全一致，这也是导致数据难以共享的重要原因。目前，全省范围内对于改革事项的标准化已经进行多轮次梳理，但因种种原因，部分办事事项背后对于数据和字段的需求仍不能做到完全统一和明确，进一步造成部分数据字段的唯一权威来源部门无法清晰界定，最终阻碍数据共享的整体进程。

(四)数据共享的技术人员较为缺乏

政务数据的开放共享几乎涉及所有的政务部门，需要把纵向间各个业务条线的数据进行归集和清洗，是一项专业性较强、协调难度较大的系统工程。而在政府现有的组织设置中，相应的技术保障力量还较为薄弱。以浙江为例，省级层面虽已成立大数据发展管理局，但各个厅局内部的组织设置和人员配备，仍大都停留在电子政务建设时期，电子政务办或信息中心等部门的专业技术人员较为缺乏，无法形成对于省大数据发展管理局的协同配合，短期内也难以形成上下联动的效应来推动政务数据的共享。此外，在政务数据的共享应用层面，数据平台的运行与维护需要专业技术人员完成，数据平台的操作与应用也需要专业技术人员的指导，因此，政府部门需要一定数量的技术人员或数据处理专员等，带动提升政府工作人员的信息化素养，强化数据思维和安全防范意识，从而在提升政府数据应用水平的同时，最大限度地避免数据泄露风险。

四、以“最多跑一次”改革推动政务数据共享机制的构建

近年来，国家围绕政务信息化工程和政务数据共享，出台了很多制度和规划。2017年5月，国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》，提出要加快构建政务信息共享标准体系，加快推动形成全国统一的政务服务平台，统筹推进统一、规范、多级联动的“互联网+政务服务”技术和服务体系建设。根据这一规划，我国将建设“大平台、大数据、大系统”，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，建立物理分散、逻辑集中、资源共享和政企互联的政务信息资源大数据，构建深度应用、上下联动、纵横协管的协同治理大系统。该方案特别强调了数据和通用业务标准的统一，逐渐形成跨地区、跨部门、跨层级的数据互联互认和共享使用机制，以及对于政务信息系统整合共享成效的监督检查，强化各级政府及部门主要负责人对政务信息系统统筹整合和政务信息资源共享工作的责任。2018年国务院又相继出台《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等文件，旨在强调各地区信息化系统的集约化建设和互联互通，形成全国政务服务“一张网”，有效汇聚、充分共享政务服务数据资源，显著增强政务大数据服务企业和群体的能力，为各地“放管服”改革提供强有力的支撑。

浙江在“最多跑一次”改革过程中，制定出台了《公共数据和电子政务管理办法》《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》《打破信息孤岛实现数据共享推进“最多跑一次”改革工作要点》等一系列规定和文件，对各级政府部门打破数据壁垒、明确数据共享的责任和义务，解决改革过程中所遇到的制度瓶颈、技术瓶颈等问题，具有重要意义。经过努力，“最多跑一次”改革过程中的政务数据共享机制的建设和数据孤岛的打破，已取得显著成效，如仅凭一张身份证就能办理的民生事项比例在2018年底超过50%(14)央广网：《今年浙江50%以上民生事项将实现“一证通办”》，2018-02-27，http://zj.cnr.cn/zjyw/20180227/t20180227_524146288.shtml。，成立浙江省大数据发展管理局统筹协调部门间的数据共享难题等。但总体上来说，还应以“最多跑一次”改革事项的梳理为引领，逐步推动各部门间数据归集和数据共享长效机制的形成(见图1)，为政府实现数字化转型奠定基础。

图1 以“最多跑一次”改革推动政务数据归集共享的逻辑进路图

(一)形成大数据和整体性政府思维，提高政府服务能力

“最多跑一次”改革的根本目的在于简化办事流程，减少群众去政府部门的次数，降低企业制度性交易成本。而政务数据共享可以通过“网上申报，后台审核”的模式，以“数据跑”代替“群众跑”。此外，政务数据作为一项政府资产，不仅具有“增值”功能，而且具有非常强的正外部性，充分利用可以提高政府的办事效率和公信力，并逐步实现政府治理能力的现代化。首先，要求各部门领导建立大数据思维，树立“数据公有”“共享增值”的理念，摆脱权力思维，基于需求导向，以方便群众办事为根本目的；其次，要有整体性政府的大局观，整体性政府是一种全新的政府治理模式，与传统官僚制、新公共管理运动有显著的区别，通过协调政府上下级、同级部门的思想和行动，重新整合碎片化的行政资源，实现预期目标。针对碎片化管理体制中的组织僵化、部门主义等弊端，整体性政府从文化理念、组织结构和工作机制上产生根本性变革，强调跨部门的协调与合作，实现政府部门的功能性重组，实现政府功能的“弹性”和“柔性”(15)王佃利、吕俊平：《 整体性政府与大部门体制：行政改革的理念辨析》，《中国行政管理》2010年第1期，第105-109页。。这种整体性思维不仅包括信息共享工作的协调，更重要的是在行政文化方面建立整体性思维，各部门在提供公共服务过程中，代表的是一个政府整体而不仅仅是部门本身，各部门协同合作，强化改革共同体意识，提高公共服务质量。

(二)强化顶层设计，提高政务数据的统筹层次

在一些发达国家，联邦或中央政府层面设立首席数据官(CDO)或首席信息官(CIO)的模式值得借鉴。政府首席数据官或首席信息官模式的关键在于，能在国家元首的授权下，全面负责全国范围内有关政府信息化建设的顶层设计，注重开发横向到边、纵向到底的集约化信息系统，从而从源头上杜绝各地各部门信息化系统和数据平台的重复建设、技术标准不一致以及数据难以共享匹配等问题(16)崔景华：《我国政府CIO运行机制研究》，《情报科学》2012年第10期，第1492-1496页。。在中国自上而下的政务权力体系中，顶层设计的强力推动是保障改革能不断取得成效的关键之一，因而提高政府信息化建设管理部门或数据共享交换管理部门的行政级别至关重要。近两年来，不少省份已经开始谋划省级层面的政务数据管理机构，赋予其“政务数据大管家”的职能，这些探索对于统筹各部门信息系统的重组优化、破解数据壁垒，从体制机制上打破跨部门信息共享的障碍，意义重大。从更为宏观的层次看，能否在中央政府层面成立类似的统筹管理机构，也值得深入论证。

(三)建立激励保障和监督问责机制，明确数据共享权责

针对政务数据共享，建立相应的奖惩和监督机制。一些研究基于利益相关者理论视角，论证建立政务数据共享的奖惩机制在理论上的可行性(17)樊博：《跨部门政府信息资源共享的推进体制、机制和方法》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期，第13-20页。。因而，在进行相应制度设计的过程中，应尝试建立具有激励和惩罚机制的考核体系，将数据采集归集的质量、跨部门政务数据的共享应用水平等纳入政府绩效考核体系，奖励在数据共享应用方面成效突出的部门，激发各部门进行数据共享的内生动力。此外，建立数据共享的多重监督机制也至关重要。一方面，可以发挥我国人民代表大会制度和人民政协制度的政治优势，使人大代表监督和党外监督成为民主监督的重要组成部分，发挥其监督职能，督促政府部门打破固有的部门权力导向思维，对失职行为给予督查和问责；另一方面，建立终端服务评价机制，构建科学合理的评级指标体系，把企业和群众在政务办事过程中的真实体验作为检验政务数据共享应用水平的标尺，真正建立“以人民为中心”的工作机制。

(四)统一数据标准，破解数据共享的技术壁垒

统一数据标准和相关的技术协议，是实现跨部门数据共享的关键，也是破解数据孤岛问题的首要前提。首先，各职能部门要树立标准化意识，标准化是制定标准、实施标准和监督实施的全过程，而不单是数据标准制定过程中的统一。其次，各级政府制定的数据标准和技术协议，必须符合国家数据标准，避免上下级政府之间的信息异构，逐步解决由于历史原因遗留的各部门数据系统之间兼容性不高的问题，提高数据传输质量。最后，要注重政务数据共享的基础架构设计，从对于办事事项的梳理开始不断理清数据需求，在此基础上完成数源部门的确认，统一明确各个部门数据归集共享的目录和责任。

(五)完善法律制度建设，保障公民隐私和数据安全

数据安全事关国家安全，切不可因为“最多跑一次”改革对于数据共享的迫切需要而淡化数据有效管理和安全存储的制度建设。一方面，应加快推进国家层面政务大数据管理法律制度研究与制定的进程，为政府大数据的跨部门共享提供法律支撑。这些法律制度至少应包括数据采集和产权界定的法律规范、政务信息公开与保密的工作规范、电子文档和电子签名的管理认证条例、政府信息化系统互联互通与局部隔离的工作规范、政务数据共享的激励机制和问责条例、政府技术服务外包的管理规定等一系列法律规定，消除阻碍部门间政务数据共享开放的制度性壁垒(18)邓念国：《“放管服”改革中政务大数据共享的壁垒及其破解——以“最多跑一次”改革为考察对象》，《天津行政学院学报》2018年第1期，第14-21页。。另一方面，个人信息保护的立法工作也应加快推进，建立专门的数据执法监管部门，实现对于政务数据的采集、流转和销毁的全过程管理，为因政府部门工作失误而造成的公民个人信息泄露启动相应的处置和问责提供法律依据。

在“最多跑一次”改革逐渐向公共服务领域延伸的过程中，更多“一件事”的梳理和并联办理，需要广泛依赖于政府与多元社会主体之间的协同合作，从而实现政务数据与企业数据、社会数据等的充分共享和最大汇集，形成全生命周期的数据生产力，以更好地服务于政府改革和经济社会发展。因此，以数据共享为核心的政府流程再造，将把政府治理全面引向数字化时代，这不仅是政府治理模式的深刻变革，而且对于体制机制的优化和市场活力的激发，都将发挥巨大的牵引作用。