欧洲跨境高等教育质量保障机构的运行机制及启示——以输出国为视角

高 飞 毛红霞 陈乐敏

(浙江树人大学, 浙江 杭州310015)

世界经合组织与联合国教科文组织(2005)将跨境高等教育界定义为：教师、学生、项目、机构(提供者或者课程教材)在跨越国家管辖边界的情况下发生的高等教育(1)OECD，Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education，Organisation for Economic Co-operation and Development，2005，pp.17-18.。Knight(2006)在之后的报告中进一步强调其作为高等教育国际化的一部分，是开展合作项目、学术交流以及商业计划的组成要素(2)Knight J，Higher Education Crossing Borders，Commonwealth of Learning，2006，p.20.。欧洲是跨境高等教育重要的输出地，以英国为例，约75%的学位授予机构都在从事跨境高等教育(3)UK Quality Assurancen Agency for Higher Education，Quality Assurance of Cross-borderHigher Education Project: UK Country Repor，2018-09-06，https://www.euras he.eu/library/quality-he/QACHE-Country-Repor t-UK.pdf.。欧洲各国跨境高等教育的类型十分丰富，在输出区域方面，英、法、德分别以42%、33%和23%的比重位列前三甲。在输出主体方面，欧洲国家仍以公立高等教育机构特别是大学为主，占90%以上，非营利性和营利性私立高校分居第二、第三位(4)Duclos V，The Challenges of QA of CBHE: European QA Agencies，2018-09-13，https://www.eurashe.eu/library/quality-he/Challenge-of-QA-of-CBHE_European-QA-Agencies_Vanessa-Duclos.pdf.。在输出形式方面，就提供方而言，海外分校、虚拟大学以及学习中心等都有涉足；就项目流动而言，双学位或联合学位是最主要的方式，此外衔接项目和远程教育项目也占据较高比例。在输出层次方面，硕士、本科和博士教育计划(项目)的比例依次递减。欧洲国家为了更好地推动与世界其他地区的政策对话，促进彼此间的理解与合作以及增强教育的核心竞争力，愈发重视质量保障问题。欧洲高等教育质量保障协会面向22个国家质量保障机构的调查显示，80%的被访机构都关注到了本国的跨境高等教育供给问题(5)Al-sindi T，Llavori R，Mayer-lantermann K，et al.，Quality Assurance of Cross-border Higher Education: Final Report of the QACHE Project，European Association for Quality Assurance in Higher Education，2016，p.14.。欧洲各国的质量保障组织在跨境高等教育中发挥着难以替代的作用，但也面临着不少问题，亟须改革与完善。

一、欧洲跨境高等教育中质量保障机构的组织形式

欧洲承担跨境高等教育质量保障任务的机构主要包括全国性组织和专业性组织两类，其监督对象和评估内容也存在差异。

(一)全国性组织

全国性的质量保障组织全面负责对本国高等教育活动的监督，其中包含跨境部分，特别是颁发学位的项目。比如，英国高等教育质量保障署作为一个独立组织，其监管对象不限于公立高校，还包括私立机构，既涉及招收留学生的教育组织，也覆盖英国海外高等教育计划。尽管在英国跨境高等教育计划中就读的学生不能接受政府补贴，英国高校也不能利用公共资金资助跨境高等教育，但是质量保障机构自跨境教育实施起就要对其进行检查。又如，法国科研与高等教育评估署致力于评价法国各类高等教育机构及科研单位的表现，根据国际合作项目的规定或者应他国主管部门的要求，其也会介入国际或国外的高校和科研机构评估工作。该机构的跨境高等教育评估工作包含两个部分：一是课程与高校评估，在某些国家(如亚美尼亚或沙特阿拉伯)还会就认证问题发表意见；二是学位评估，涉及法国高校在海外地区颁发的学位，既包括高校独立授予的学位，也涵盖高校与合作方共同授予的双学位或联合学位。

(二)专业性组织

在全国性组织之外，专业性组织也广泛涉足跨境高等教育的质量保障，特别是部分专业性较强的课程、项目或文凭，往往由其单独负责。不少欧洲国家的专业团体、行业监管机构以及职业资格颁发组织，在从事会员服务、专业注册、项目认可及认证鉴定等活动时，都会涉足跨境高等教育，并肩负起质量保障职责。比如英国工程技术学会负责设计维护工程专业标准，面向符合资格的机构颁发许可证。学会制定的标准和规范同时适用于英国本土与海外地区，在印度和中国都设有办公机构来支持其认证活动。学会认证的跨境高等教育类型十分广泛，其中既有全部在海外实施的计划或者分校，比如诺丁汉大学马来西亚校区；也包括各种合作性的安排，比如伦敦大学的威廉玛丽学院和北京邮电大学的联合培养项目。

欧洲高等教育质量保障协会的调查显示，50%的质量保障机构已同海外质量保障组织及高等教育机构建立合作机制(6)Micheo R，Quality Assurance of Cross-border Higher Education: The European Perspective，2018-08-18，https://www.eurashe.eu/library/quality-he/QACHE-presentation_Rafael-Llavori_Macao.pdf.，包括质量保障机构间签署相互认可协议、质量保障机构与海外高校的相互协议、质量保障机构网之间的相互合作等。然而，机构间的相互合作和信息共享还有待加强，在跨境高等教育中，不同国家、地区间的语言障碍、文化隔阂及教育差异都可能带来质量问题，也特别需要质量保障机构在其中发挥协调作用。

二、欧洲跨境高等教育中质量保障机构的制度基础

各类法规、政策和原则是跨境高等教育质量保障的重要基础，是确保其规范运作与健康发展的根据，其中对质量保障机构的地位、职责与作用均有所涉及。

(一)跨国层面

就欧洲地区而言，国际层面和欧洲层面对于跨境高等教育质量保障问题具有重要指导意义的政策，分别是2005年的《跨境高等教育质量保障指导方针》和2015年的《欧洲高等教育区质量保障标准与指南》。第一项政策由经济合作与发展组织以及联合国教科文组织联合发布，致力于保护学生和其他利益相关群体免受低质量教育和无信誉机构的损害，同时维护高水平的跨境教育，以满足人力、社会、经济和文化发展的需求。该国际框架针对输出国和输入国的政府、高等教育机构、学生群体、质量保障机构、学术组织以及专业团体提出行动指南，以促进各方相互尊重、增进对话和共担责任。其中，针对质量保障和认证机构的共有7项原则：(1)确保质量和认证包含各类跨境教育形式；(2)维持并强化现有的地区和国际关系网或者在新地区开辟新的网络；(3)加强输出国与输入国组织间的合作；(4)提供易于获取的有关评估标准和程序的精确信息；(5)运用现有国际文件中有关跨境高等教育的原则；(6)在相互信任专业实践的基础上与其他组织达成认可协议，开发内部质量保障体系并定期接受外部评估；(7)考虑采用包含跨国同行评审小组以及国际标准、规则与评估流程在内的程序，同时承担联合评估项目，以增加补贴质量保障和认证组织评估活动的可比性(7)OECD，Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education，Organisation for Economic Co-operation and Development，2005，pp.17-18.。第二项政策致力于设定共同框架、推动质量改进、促进相互信任并提供相关信息，由内部质量保障、外部质量保障以及质量保障机构三个部分构成，涉及欧洲质量保障机构的原则和标准共7条：(1)质量保障的活动、政策与程序，机构应从事规定的外部质量保障活动，具有明确清晰的宗旨与目标，并在使命宣言中公开注明；(2)官方地位，机构应拥有成立的法律依据，并被权威公共部门正式认可为质量保障机构；(3)独立性，机构应具有独立地位，能够自主行动，应全权负责其行动及行动结果而不受第三方影响；(4)专题分析，机构应定期发布描述和分析其外部质量保障活动总体结论的报告；(5)资源，机构应拥有充足的资源，包括人力和财力；(6)内部质量保障与专业行为，机构应妥善处理与界定、确保、提升活动质量水平和完整程度相关的内部质量保障问题；(7)面向机构的周期性外部检查，机构每隔5年至少接受一次外部检查，以证明其符合欧洲高等教育区质量保障标准(8)Enqa，Esu，Eua，et al.，Standards and Guidelines for Quality Assurancein the European Higher Education Area，European Association of Institutions in Higher Education，2015，pp.22-24.。

在上述两项国际政策中，《跨境高等教育质量保障指导方针》针对性强但认可度低，欧洲国家对其不甚清楚也未贯彻实施；《欧洲高等教育区质量保障标准与指南》更具适用性，欧洲各国已普遍将其作为外部质量保障的参考框架。

(二)国家层面

近年来，跨境高等教育发展势头迅猛，但不少欧洲国家仍缺少相关政策规范。这一方面源于各国多重视本土的教育质量问题，认为输入国也要承担起相应的责任，从而在某些方面疏于管理；另一方面也与欧洲不少高校的学位制度相关，西班牙等国的学位分为国家认可与高校认可两类，后者的水平完全由高校自主把控，缺乏外部质量保障机构的介入，这其中也包括部分跨境教育活动。但不少欧洲国家已开始着手填补该领域的空白。总之，欧洲各国质量保障机构关于跨境高等教育制度建设的情况可以分为三类：一是没有出台相关文件，欧洲高等教育质量保障协会面向22个国家质量保障机构的调查显示，60%的受访者认为本国缺乏专门的监管制度(9)Duclos V，The Challenges of QA of CBHE: European QA Agencies，2018-09-13，https://www.eurashe.eu/library/ quality-he/Challenge-of-QA-of-CBHE_European-QA-Agencies_Vanessa-Duclos.pdf.；二是部分政策对跨境高等教育监管有所涉及，强调质量保障机构要加强管理，但缺乏对监督内容和方式的具体阐释，如《德国联邦政府及各州科技部关于高等教育机构国际化的战略》界定了9个行动领域，以推动高等教育机构的国际化，并在每个领域确立联合政策目标，督促认证机构推进联合学习计划的认证工作；三是出台专项政策或专门条款，确保跨境高等教育质量，如法国颁发的2005-450令，规定法国高校与外国机构合作授予联合学位或双学位时，双方必须签订协议，且要接受法国的认证检查和外部评估。协议中必须明确以下内容：教学方法和教学团队信息，知识和能力检查方法，认证方法，符合授予法国学位认证程序的质量要求，招收学生的方法，在有关国家平衡不同教育阶段的条件，审查委员会的组成方式，授予欧洲学分的方法、设备及语言等(10)Lecocq J，Papin H，Pernot F，et al.，Quality Assurance of Cross-border Higher Education: Country Report (France), 2018-07-15，https://www.eurashe.eu/library/quality-he/QACHE-Country-Report-France.pdf.。

三、欧洲跨境高等教育质量保障机构的评估过程

跨境高等教育质量保障涉及的内容和地区比较广泛，因而质量保障机构常需根据输入地差异而采取多样的评估方式。在过去5年中，英国高等教育质量保障署每年会选择一个国家作为检查对象，包括印度(2009—2010年)、马来西亚(2010—2011年)、新加坡(2011—2012年)、中国(2012—2013年)、阿联酋(2013—2014年)以及加勒比海(2014—2015年)。对各国的评估内容也会根据当地实际进行调整，比如面向中国是合作关系的审查，面向阿联酋偏向于分校的建设，面向加勒比海侧重远程学习方法。目前，不少欧洲国家针对跨境高等教育已经确立了一定的标准与程序，以推动该项活动的有序开展。

(一)评估标准

跨境高等教育在本质上是一种项目流动和输出方流动，因而其评估对象也主要包括这两个方面。项目评估更加强调课程符合既定培养目标，教育计划要结合输出地的区域特征、社会经济环境以及国际化教学团队的组建等方面。比如法国工程师职衔委员会对于双学位和联合学位认证都有明确的要求，以双学位为例，必须符合如下标准：(1)课程要同时包含在2所高校的学习；(2)因国家不同在2所高校的学习时长可以有所变化；(3)2所高校的学习阶段要有效平衡；(4)确保获得2所高校学位所必备的能力；(5)课程根据协议进行管理，协议要规定培养目标、学生必须掌握的能力、教育计划、课程内容和方法、学位授予条件以及招生和入学程序；(6)目标英语水平是C1，最低要求是B2；(7)外国学生建议达到法语B2水平；(8)在授予法国学位方面，学生最后3年的学习必须在授予工程学位的法国高校中就读至少3个学期，保证至少1个学期的工作实习，实习可安排在法国、合作国或第三方国家(11)②Lecocq J，Papin H，Pernot F，et al.，Quality Assurance of Cross-border Higher Education: Country Report (France), 2018-07-15，https://www.eurashe.eu/library/quality-he/QACHE-Country-Report- France.pdf.。输出方评估更重视教育机构的发展规划是否包含跨境教育的相关制度，是否有效地管理和组织了相关的教育培训，是否对教育质量予以监督和公开。比如法国科研与高等教育评估署在其机构评估中列出如下标准：(1)机构战略要覆盖欧洲和国际政策，要与主要合作伙伴的政策相关联，并有助于提升区域形象；(2)管理层要依据欧洲和国际政策，引领机构发展并凝聚其内部的各个组织，以确保教学和科研合作的连贯性与协调性；(3)机构要了解合作行动，针对合作拥有监督工具和支持手段；(4)机构要作为欧洲高等教育区的一部分，并致力于开发课程的国际维度；(5)机构要鼓励、支持法国师生的国际流动以及外国师生来法交流；(6)机构要负责海外课程运作的管理，并保障其质量②。

(二)评估步骤

《欧洲高等教育区质量保障标准与指南》将外部质量保障过程划分为四个步骤，即高校开展自我评估、高校接受外部评估(通常包含实地考察)、质量保障机构完成专家报告以及高校改进行动与质量保障机构的后续追踪(12)Enqa，Esu，Eua，et al.，Standards and Guidelines for Quality Assurancein the European Higher Education Area，European Association of Institutions in Higher Education，2015，p.19.。不同质量保障组织的评估过程虽然存在差异，但都普遍遵循上述流程。如英国质量保障署针对跨境高等教育的检查包括四步：一是数据分析，重点了解英国跨境高等教育在既定国的范围和种类，选择确定检查对象；二是案例分析，致力于获取供给方满足跨境高等教育质量要求和标准方面的初步情况；三是审查访问，追踪既定问题并考察海外教育的实际运作与管理；四是结果公布，涉及被检查方的独立报告、跨境高等教育供给的案例研究以及英国跨境高等教育在目标国的总体状况报告等(13)UK Quality Assurancen Agency for Higher Education，Quality Assurance of Cross-border Higher Education Project :UK Country Repor，2018-09-06，https://www.euras he.eu/library/quality-he/QACHE-Country-Repor t-UK.pdf.。跨境高等教育的评估结果包括以下情形：一是未满足质量要求，不达标；二是满足质量要求，基本达标；三是超过质量要求，较好达标；四是大幅度超过质量要求，非常达标，可作为相关标准的典范。

跨境高等教育的类型不同，对其实施质量评估的难易程度也存在差异，有些更易接受评估程序的监督，有些则较难受到制约。阿拉伯地区作为欧洲跨境高等教育重要的输出对象，较典型地反映出这种差异(见图1)。

从图1可以发现，由于输出国肩负着主要责任，双学位、联合学位以及网络远程教育相对较易开展质量保障评估工作，而在特许权授予中，输出国质量保障机构的作用范围相对有限。

图1 阿拉伯地区不同形式跨境高等教育实施质量评估的难易程度比较(14)Al-Sindi T，Quality Assrance of Cross-border Higher Education: Survey Results & Analysis，2018-07-18， https://www.eurashe.eu/library/quality-he/CBHE%20Presentation%20as%2030%20Oct%202014%20Tariq%20Al%20Sindi.pdf.

四、欧洲跨境高等教育质量保障机构的经验启示

欧洲跨境高等教育质量保障机构的做法与经验值得借鉴，有利于更好地服务我国高等教育的国际化目标。

(一)加强质量保障机构间的合作

输入国和输出国质量保障机构间需进一步增进沟通与联系，比如欧洲质量保障组织就十分注重质量保障机构网络的作用。质量保障机构网络通过召开国际会议、建立工作小组、协调联合项目、开发统一术语以及收集整合数据，推动地区质量保障组织结成联盟共同工作，加强组织成员间的相互合作、促进对话并进行宣传。我国各省(市、区)教育质量监管部门应在教育部的宏观指导下，结合本地高校以及合作方的基本情况，加强相互交流与监督。地方教育质量监管部门应在遵循国家相关政策法规的基础上，主动与合作国建立数据共享和问题协商解决机制。地方层面应具有清晰的跨境高等教育政策和明确的管理方式，并将相关信息与输出国的质量保障机构进行分享，主要包括接受过质量认证的高校名单、从事跨境教育的机构与项目、跨境教育相关的制度法规、监管部门的参照标准以及检查方式等，以防因信息不畅形成制度壁垒，减轻跨境教育输出方的负担。在此基础上，质量保障组织还可通过建立联合检查小组、签署双边或多边谅解备忘录以及信赖并参考合作机构质量保障方案等方式，进一步增进互动。

(二)完善国家政策体系

部分国家已着手相关政策制度的完善工作，如英国的商务、创新与技能部和教育部联合印发了《国际教育战略：全球增长与繁荣》，明确提出要加强质量保障来发展英国的跨境教育。质量保障机构和英国高等教育国际部被要求会同高等教育机构，共同确定跨境高等教育质量保障的重点(15)UK Quality Assurancen Agency for Higher Education，Quality Assurance of Cross-border Higher Education Project :UK Country Repor，2018-09-06，https://www.euras he.eu/library/quality-he/QACHE-Country-Repor t-UK.pdf.。我国自2003 年9 月1 日和2004年7月1日起，先后施行了《中外合作办学条例》《中外合作办学条例实施办法》，但主要适用于以中国公民为主要招生对象的教育机构。在我国日益成为亚洲重要留学目的国以及拥有越来越多教育输出机会的情况下，国家涉及跨境高等教育的法律规章亟须完善。以政策保障和制度建设为核心的国家行动，一是提供了质量保障组织作用发挥的基础，凸显了跨境高等教育质量保障的作用；二是规定了质量保障组织的职责、权限，能够更好地引导各类跨境教育活动的行为；三是阐述了质量保障组织的运作规则，有利于更加高效地开展工作。跨境高等教育政策既要尊重国际规则，又要彰显自身特色，还要增强诸如规模、比重和数量的把控等风险防控意识，就国际学生、跨国教育、教育技术、合作关系以及品牌建设等制定专项政策或条款，以明确质量保障的职责、权限及范围。

(三)规范评估运行流程

目前，欧洲高等教育区就跨境教育中的某些领域已着手构建更合理的框架，比如在联合培养方面，欧洲高等教育认证联合会开发出专门针对联合培养项目的评估程序。评估标准包括总体条件、预期学习结果、项目内容、内部质量保障体系、设备和服务、教学等(16)European Consortium for Accreditation in Higher Education，Assessment Framework for Joint Programmesin Single Accreditation Procedures，2018-07-15，https://www.eurashe.eu/library/quality-he/JOQAR_Assessment%20 framework%20 for%20 joint%20programmes.pdf.。我国也必须重视教育输出的质量保障问题，既遵循质量评估的一般程序，又突出自身的特色。一是在自我评估中，收集更广泛的资料，包括输出国和输入国的统计数据、政策文件、内部报告、项目信息及会议记录等。二是在外部评估中，专家组成要更多样，包括学科专家、质量保障专家以及具有国际经验的专家。质量保障组织要确保公开、恰当地选定评审专家并对其开展培训，并结合实际制定更有针对性的评估标准。同时，海外考察是必不可少的，检查海外教育的实际运作与管理，需要协调好经费、时间和人员等方面的问题。三是专家报告的内容要丰富，不仅要包括被检查的项目或机构的表现总结和典型案例分析，还要针对我国在该地跨境高等教育的总体状况进行数据对比与分析。四是注重后续跟进工作，由于地理距离、文化观念及教育理念的差异，质量保障机构在执行评估和监督工作时难免遭遇困难，但决不能就此松懈，必须确保跨境高等教育质量的稳定性与持续性。