印染行业水污染物排污权交易情况分析

刘添涛，王 翔

（1.中国印染行业协会，北京 100742；2.国家毛纺织产品质量监督检验中心，北京 100020）

2014年8月25日，国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发[2014]第38 号），标志着排污权交易制度已成为中国一项重要的环境经济政策。

排污权交易指实施排污许可证制度后，在市场上购买排污权的行为。排污企业拥有按照排污许可证配额向特定地点排放特定污染物的权力。企业依据实际需求确定排污权交易的价格、数量、区域等，自主决定污染排放量和排污权交易量。排污权交易情况能真实反映排污企业所需要的排污量。排污权交易制度通过建立交易市场，敦促企业在买卖排污权的经济效益和治理成本之间进行衡量，引导和刺激排污企业自发治理。目前，排污权交易存在法律规范不健全、总量较难确定、初始分配难确定、缺少市场规则、监管亟待加强等问题。

1 国内水污染物排污权交易发展现状

近几年，很多省份已经建立专门的排污权交易监管机构及排污权交易平台，一些还没有开展排污权交易的省份也在抓紧制定排污权交易政策。地方政府对开展排污权交易能带来的环境效益和经济效益给予了很大期望。

目前，国内排污权交易的开展主要围绕气体污染物，主要交易指标包括二氧化硫和氮氧化物，少数地区如山西省增加了工业粉尘和烟尘2项交易指标。与气体污染物排污权交易开展状况相比，只有少数省份开展了CODCr、氨氮等水质污染指标的排污权交易，具有推广价值的成功交易案例非常少。国内水污染物排污权交易在理论层面上还有很多问题需要完善，导致我国此项工作进展缓慢。

2 印染行业水污染物排污权有偿使用和交易情况

目前，印染行业产能主要集中在浙江、江苏、山东、广东、福建等东部沿海五省，这里主要分析五大省印染行业排污权有偿使用和交易情况。

2.1 浙江省

浙江省有关排污权有偿使用和交易的政策法规主要有如下几项。

（1）《浙江省大气污染防治条例》（2016年修订版）、《浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（浙政发〔2009〕47号）。

（2）《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》（浙政办发〔2010〕132 号）中，第三条，本办法所称的污染物是指现阶段实施污染物排放总量控制的化学需氧量和二氧化硫两项主要污染物。本办法所称的排污权是指排污单位按排污许可证许可的污染物排放总量指标向环境直接或间接排放污染物的权利。排污单位的排污权以排污许可证的形式确认，排污权的有效期限与排污许可证期限一致。第四条，化学需氧量排污权有偿使用和交易适用于太湖流域、钱塘江流域范围内，以及经省环境保护行政主管部门、省财政主管部门同意纳入试点的其他流域的市县内按排污许可证规定有总量控制要求的工业排污单位。二氧化硫排污权有偿使用和交易，适用于全省范围内按排污许可证规定有总量控制要求的工业排污单位。化学需氧量排污权交易原则上在设区市的市区或县（市）范围内进行，需跨设区市市区或县（市）交易的，须经省环境保护行政主管部门批准；二氧化硫排污权交易可在全省范围内进行。第七条，排污单位实行排污权有偿使用、开展排污权交易，不免除环境保护的其他法定义务。第十三条，开展排污权有偿使用和交易试点的地区，新建、改建、扩建项目和排污单位需要新增排污权指标的，应通过排污权交易取得。第十九条，跨行政区域交易排污权，需符合出让区域的排污总量控制要求、符合受让区域的环境功能达标要求，经过省环境保护行政主管部门审批。交易的排污权指标仍纳入出让区域的排污总量控制指标，待排污权有效期满后再转入受让区域。

（3）《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法实施细则》（浙环函（2011）247号）中，第四条，排污单位的排污权以排污许可证的形式确认。排污单位的排污权指标是指排污许可证许可的年度污染物排放总量。第十九条，新建、改建、扩建项目按建设项目环境影响评价文件和排污许可证管理的要求，需新增的排污权指标必须通过排污权交易取得。

（4）《浙江省排污权有偿使用收入和排污权储备资金管理暂行办法》（浙财综〔2010〕143号）中，初始排污权有偿使用费是指在区域主要污染物排放总量控制的前提下，排污单位依法取得初始排污权指标并按规定缴纳的费用。政府储备排污权出让收入是指政府储备的排污权指标，以公开拍卖、挂牌和协议等方式出让给排污单位所取得的收入。排污企业进行排污权交易的，应按规定缴纳排污许可证期限内的初始排污权有偿使用费。排污企业缴纳初始排污权有偿使用费，不免除其缴纳排污费的义务。

（5）《浙江省排污权储备和出让管理暂行办法》（浙环发〔2013〕45号）：现阶段实施排污权储备的主要污染物指标为化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物。排污权交易机构受环境保护行政主管部门委托，承担排污权储备和出让等具体工作。

（6）浙江省排污权回购管理暂行办法（征求意见稿）：富余排污权计算方法，富余排污权=排污单位排污许可量-削减后正常工况下达标排放的年排放量。排放量核定方法：实测法、排污系数法、物料衡算法。

（7）浙江省主要污染物初始排污权核定和分配技术规范（试行）〔2013〕：对重点行业A类许可证管理工业排污单位，各地可结合当地实际，制定不低于国家和省的主要污染物排污绩效标准。按排污绩效计算的排污权，与排污单位项目环境影响评价批复进行比较，初步确定初始排污权。若按排污绩效计算的结果高于环评批复允许排放量的，按环评批复允许排放量预分配初始排污权；若按排污绩效计算的结果低于环评批复允许排放量的，在可分配初始排污权总量不足的地区，按排污绩效计算的结果分配初始排污权。

浙江省于2009年3月获批开展排污权有偿使用和交易国家试点，是全国试点工作开展较早、发展较快的地区，围绕排污权“核量、定价、交易、监管”四个核心环节，从政策研究、制度设计、平台构建和市场交易等多方面、多层次开展试点实践。经过5年的探索和实践，在全省上下已树立起环境资源“稀缺、有价和有偿”的理念，对浙江省经济社会持续健康发展产生了积极影响。目前，企业可以在浙江省排污权交易网上进行交易。

浙江省政府目前不批新建印染项目，没有审批报告便无法购买排污权。技改项目政府要求能耗不增，排污总量不增，年产总量不增，根本不用进行排污权交易。浙江省很多地区的印染企业已经淘汰了燃煤锅炉，基本上没有二氧化硫和氮氧化物排放，也不需要交易；定型机废气排放的VOC，目前还没有开始交易，都是政府回购关闭企业的指标，再削减50%无偿调剂给其他企业，优先调剂给亩均产出A的企业，B、C类企业比较难获得指标。目前，浙江省初始排污权都是需要购买的，从2017年开始每年购买一次。

2.2 江苏省

江苏省有关排污权的政策法规主要有如下几项。

（1）《江苏省排污权有偿使用和交易管理暂行办法》（苏政办发〔2017〕115号）。

（2）江苏省排污权有偿使用和交易实施细则（试行）（征求意见稿）中，生活污水集中处理、工业废水集中处理不纳入排污权有偿使用和交易范围。第三条，排污权有偿使用和交易污染物种类暂定为化学需氧量（CODCr）、氨氮（NH3—N）、总磷（TP）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）五种，总氮（TN）和挥发性有机物（VOCs）待有偿使用价格出台后，再纳入有偿使用和交易范围。第五条现有排污单位的排污权数量与排污许可证核定的许可排放量一致。第六条，排污单位排污权有效期与排污许可证的有效期一致。第十六条，排污权有偿使用价格按苏价费〔2008〕19号、苏价费〔2008〕60号、苏价费〔2011〕162号、苏价费〔2014〕411号文件执行。第二十二条，未完成上年度总量减排任务、上年度环境质量达不到改善要求的县（市、区），当年度不得受让本行政区域外的相应污染因子排污权。禁止从太湖流域外向流域内转让水污染物排污权。太湖流域包括无锡、常州、苏州市的全部行政区域，南京市的高淳区、溧水区，镇江市的丹阳市、丹徒区和句容市。第二十四条，排污权交易基准价格参照排污权有偿使用价格，按照元/t污染物计算。

目前，江苏省开展了排污权有偿使用，但江苏省区域的环境总量不够，印染企业可以把原有的排污权卖给政府，政府再给新兴产业，但印染企业基本购买不了，排污权交易有一定难度。

2.3 广东省

广东省有关排污权的政策法规主要有如下几项

（1）广东省排污权交易规则（试行）：出让方是指拥有排污权储备的各级环境保护主管部门，合法拥有可出让排污指标的单位。受让方是指对排污指标进行回购的各级环境保护主管部门；需增加主要污染物排放量的新建、改建、扩建项目；为达到总量控制要求的现有排污单位。

目前，广东省只有佛山市试点，现有企业基本上不能进行排污权交易，只有新建、改建、扩建项目需要申请环评，必须从政府购买初始排污权，才能通过环评审批。因为印染企业每种产品生产过程排放的废水量和污染物量不同，不能单纯按照排放量/吨布来计算，所以，现有企业购买的初始排污权的核定基本是按环评排放量来定，符合企业的实际情况。但购买排污权并不是永久性的，排污权有效期为全省开展排污权有偿使用费征收后次年起顺延5年，以排污许可证的形式确认。排污许可证超过法定期限，符合许可证延续条件的，凭交易凭证予以换证续期；不符合法定延续条件的，可通过排污权交易市场转让排污权。排污权有偿使用期限只有5年，如果企业将富余排污指标进行交易，交易出去的量以后将无法再次购买或者很难办理，5年之后还需按照当时市值再次购买排污权，影响了企业进行排污权交易的积极性。

国家政策规定有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务。根据当地企业反映，企业在购买了5年的初始排污权，实际减排后，国家没有减排的相关鼓励政策，购买排污权增加了当地企业的负担，影响了企业购买初始排污权的积极性。目前来看，广东省印染行业排污权交易在现有企业之间有一定难度，新建、改建、扩建项目必须购买排污权才能通过环评，需要在指定区域或流域范围内开展排污权交易。

2.4 福建省

福建省有关排污权的政策法规主要有如下几项。

（1）《关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见（试行）》（闽政〔2014〕24号）、《福建省主要污染物排污权指标核定管理办法（试行）》（闽环发〔2014〕12号）。其中，可交易排污权所消减的可用于交易的重点污染物排放总量控制指标分为一类可交易排污权和二类可交易排污权。一类可交易排污权为包含在初始排污权之内的部分，二类可交易排污权为不包含在初始排污权之内的部分。初始排污权的核定原则上按现有工业排污单位的污染物绩效排放量与环境影响评价批复排放量进行比较后取小值。

（2）福建省人民政府关于全面实施排污权有偿使用和交易工作的意见（闽政〔2016〕54 号）。福建省从2014年出台《关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见（试行）》开始，先在造纸、水泥、皮革、合成革与人造革、建筑陶瓷、火电、合成氨、平板玻璃8个行业进行排污权试点，福建省海峡股权交易中心提供全省统一的排污权交易平台，并实施交易管理，各设区市和平潭综合实验区可在其分支机构交易平台上交易。实施排污权有偿使用和交易的污染物为国家实施总量控制的主要污染物，现阶段包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物。福建省人民政府关于全面实施排污权有偿使用和交易工作的意见（闽政〔2016〕54号）中提到，自2017年1月1日起，将排污权有偿使用和交易的实施对象扩大为全省范围内工业排污单位，工业集中区集中供热和废气、废水集中治理单位。城镇污水集中治理单位削减的污染物也被纳入可交易范围。新（改、扩）建项目新增的排污权指标应通过市场交易、政府储备出让等方式有偿取得。排污单位通过缴纳初始有偿使用费、市场交易或由政府储备出让获得排污权，在规定期限内对有偿取得的排污权拥有使用、转让、抵押和租赁等权利。鼓励现有排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等手段减少污染物的排放；依法形成的可交易排污权在缴纳初始有偿使用费的前提下，可出让或无偿调剂用于本单位或具有绝对控股关联关系单位的新（改、扩）建项目建设。出让、无偿调剂的排污权有效期限为5年，有效期限不足的应先行延续。排污权交易价格以市场调节为主，但不得低于初始排污权有偿使用费收费标准。排污单位可依照程序自主交易排污权。政府储备的排污权出让可通过公开竞价或者协议出让的方式进行，允许跨设区市交易。造纸、印染等建设项目主要水污染物指标应来源于工业企业。目前，福建省初始排污权需要有偿使用。

2.5 山东省

青岛是山东省首个排污权有偿使用和交易试点城市。目前，青岛的排污权有偿使用实行新老划断、区别对待。青岛选择重点区域和部分重点行业进行试点。其中，水污染物排污权有偿使用和交易的行业为环胶州湾区域内直接或间接向胶州湾排放废水的造纸、印染、化工、饮料制造、食品加工、机械制造与金属加工等行业的重点企业；大气污染物排污权的有偿使用和交易企业为生产供应全市电力、热力的重点工业企业。

山东省没有企业间排污权交易，因为山东省印染企业规模比较大，关停企业少，企业要新上项目必须在实际排放量的基础上减污，即“增产减污”，例如：一家企业排污许可证CODCr允许排放量为1 500 t，实际排放量1 200 t，剩余的300 t 可以卖，却不能用于企业新上项目，如果需要新上项目只能在1 200 t的基础上继续减排。企业普遍反映，这样严重影响排污权交易的实际意义。目前，山东省新建项目排污权还有可能交易，老厂进行排污权交易可能性不大。山东省水资源缺乏，企业没有取水指标（地下水需要软化），很多企业采用再生水用于生产，和地下水价格差不多，排污量也要达到排污许可的指标。

3 排污权交易政策建议

3.1 加快试点研究进程

通过各地区开展的排污权有偿使用和排污权交易试点工作，总结经验和不足，完善理论和实际研究的可行性方案，统一确定初始排污权分配方法，推动排污权交易进程。当地政府应该根据本省企业实际情况，通过一系列手段积极推进该项工作。

3.2 加快制定相关法律法规

目前，各试点地区已经相继印发了排污权有偿使用、储备、出让、抵押贷款、交易等一系列的管理办法，在此基础上，各地可以积极展开地方立法探索，制定专门的排污权行政法规；出台相关的减排奖励政策，促进企业实施排污权有偿使用和交易的积极性。

3.3 注重与其他制度的衔接

排污权有偿使用与交易制度需要与其他环境保护制度协调配合，形成制度合力。《指导意见》中指出“有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务”，明确了排污单位参与排污权交易，不免除其污染治理、污染损害赔偿的责任，彰显了制度的独立性和权威性。然而，在制度实施的同时必须考虑与其他环境保护制度的衔接。例如，与环境影响评价制度的衔接，包括在排污权有偿使用批复和出受让时进行环境影响的可行性评估，将建设项目环评与排污交易可行性评估一并进行等；与总量控制制度的衔接，包括根据交易情况调整区域总量控制指标、根据区域总量控制状况限制排污交易等。