“三线一单”进展概述及技术要点

文_李滨 高勤 赵智亮 张惠娟 李丹 河北省环境科学研究院

1 “三线一单”内涵

“三线一单”中的“三线”是由生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线组成。生态保护红线是指具有特殊重要生态功能且须进行强制性保护的生态区域。环境质量底线是指以不断优化水、大气、土壤环境质量为基本原则，结合环境质量现状及相关规划要求，在不同区域及不同阶段确定各自的环境质量目标及相应的环境管控要求，主要包含水环境质量底线、大气环境质量底线及土壤环境风险管控底线三部分内容。资源利用上线是指对资源开发利用在总量、强度及效率等方面进行提出控制要求，控制要求的提出要以自然资源资产“只能增值、不能贬值”为原则，并结合自然资源资产负债表资源及开发管控，从而达到保障生态安全和改善环境质量的目的。“一单”是指在“三线”划定的基础上，集成环境管控区域，划定环境管控单元，并在管控单元内从空间布局、污染物排放、环境风险、资源开发利用等方面提出禁止或限制要求，即环境准入负面清单。

2 “三线一单”编制背景

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央就生态文明建设提出一系列新理念、新思想、新战略，推动我国生态环境保护从认识到实践发生历史性、转折性、全局性变化。2015年7月，习近平总书记在中央深化改革小组第十四次会议上，提出落实严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线的要求。2017年5月，习近平总书记在中央政治局第41次集体学习中强调要加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线。

3 “三线一单”编制过程及进展

2017年6月，原国家环保部印发了《“三线一单”试点工作方案》，选择连云港、承德、鄂尔多斯和济南四个城市作为试点，率先开展“三线一单”的划定工作。同时，原国家环境保护部组建技术专家团队开展基础技术方法研究，并形成了“三线一单”技术方案初稿，随后形成了征求意见稿、技术方案报审稿、技术方案报批稿，最终于2017年12月编制印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》。该指南定位于将管控要求空间落地，以改善环境质量为核心，将生态保护红线、环境质量底线以及资源利用上线落实到不同的环境管控单元，并建立环境准入负面清单的环境分区管控体系。

2017年10月，原国家环境保护部办公厅印发《长江经济带战略环境影响评价工作方案》，按照方案工作部署，将上海、江苏、浙江等长江经济带12省市作为省级试点开展“三线一单”培训与编制工作。2018年3月，原国家环境保护部印发了《长江经济带战略环境评价“三线一单”编制工作实施方案》，方案中要求长江经济带12省市在2018年底前完成“三线一单”评估报告编制工作。2018年6月，生态环境部印发了《“三线一单”编制技术要求（试行）》，在技术指南的基础上，对相关技术规定进行进一步规范和细化。

2018年8月，生态环境部印发了《区域空间生态环境评价工作实施方案》，除要求长江经济带11省及青海省在2019年完成“三线一单”编制工作及成果数据入库外，还要求北京、天津、河北等19省以及新疆生产建设兵团，全面启动“三线一单”编制工作，并于2019年底完成，从而初步形成覆盖31个省（区、市）及新疆生产建设兵团的“三线一单”成果。到2020年底，完成全国以省级行政区为主体，以环境管控单元为基本空间单元，全国一张图、一套系统的“三线一单”成果，正式开展数据共享服务。到2025年不断完善区域环评管理制度、配套政策、技术规程、信息平台，基本形成全国区域环评制度。

2019年初，生态环境部印发了《“三线一单”图件制图规范（试行）》和《生态环境准入清单编制要点（试行）》，对工作底图图件类型、应用以及准入清单的编制方法等技术要求进行了规范。

“三线一单”相关基础工作已取得积极进展。目前，全国各省、自治区、直辖市生态保护红线划定方案基本编制完成，并取得国务院批复。此外，环境质量目标管理体系已基本建立，生态环境部由原先的以总量考核为主，转向以环境质量考核为主，并将全国1784个水环境控制单元纳入考核范围，大气环境方面，生态环境部在京津冀地区实施3×3km大气网格化监管。目前，长江经济带11省份及青海省“三线一单”成果文本、图集均已编制完成，目前正在处于修改完善及数据平台搭建阶段，其余19个省（自治区、直辖市）均处于“三线一单”工作前期准备阶段。

4 “三线一单”主要工作任务、内容及技术要点

“三线一单”总体工作任务为收集区域内生态环境及经济社会等基础数据，开展综合分析评价，明确生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，确定环境管控单元，并提出环境准入负面清单。

4.1 开展基础分析，建立工作底图

基础分析主要收集评价区域的基础地理、资源生态环境、经济现状及规划等数据资料，对其进行标准化处理及梳理分析，对区域内自然环境状况、社会经济发展和城镇化形势等方面进行综合分析，建立统一规范的工作底图。

4.2 明确生态保护红线，识别生态空间

根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》及《生态保护红线划定指南》的要求，对区域内进行生态评价，包括对生态系统服务功能重要性评估及生态环境敏感性评估，对生态功能重要、生态环境敏感脆弱区域分布情况进行识别。由于全国大部分省份的生态红线划定初步成果已完成，在红线划定过程中，对评价区域内已划定为生态红线的区域，应采纳既有成果，对红线方案及管控要求要进行严格落实，尚未划定的区域，应根据指南进行划定。在生态保护红线划定基础上，识别生态空间，对生态空间实施分区管控。在管控方面，应与生态环境部编制的《生态保护红线管控办法》进行对接，生态红线原则上按照禁止开发区域要求进行管理，对生态空间的管控应参照《自然生态空间用途管制办法（试行）》进行管控，原则上按照限制开发区域对其进行管理。

4.3 确立环境质量底线，测算污染物允许排放量

环境质量底线包括大气环境质量底线、水环境质量底线及土壤污染风险防控底线。主要工作包括开展水、大气及土壤环境评价，明确大气、水环境质量目标及土壤环境安全利用底线目标，形成水、大气及土壤重点管控区图。

4.4 确定资源利用上线，明确管控要求

资源利用上线总体工作包括结合改善环境质量、保障生态安全要求，明确评价区域内各地市资源利用总量与强度目标，划定资源利用重点管控区，明确环境管控要求。测算资源利用总量一定要与相关部门规划进行衔接，明确评价区域内个地市包括水资源、能源及土地等资源的利用总量和强度等管控要求，根据地方资源特点可增加矿产资源、岸线资源等管控要求。对于因水资源短缺或者过度开发而造成严重生态环境问题的主要河流、湖库须应参照《河湖生态环境需水计算规范》计算生态流量，明确生态水位保障要求。对大气环境问题突出的地区，要与环境空气质量改善衔接确定资源利用上线，对未发布高污染燃料禁燃区的地区，可结合人口分布情况和人口相关规划，提出上线划分建议。

4.5 综合各类要素分区，确定环境管控单元

划定管控单元应结合生态红线、质量底线及资源上线的划定结果，衔接乡镇街道和区县行政边界，综合划定并实施分类管控。在划定管控单元时，应以水环境管控分区图层为基准图层，再将生态分区、大气分区、土壤分区及资源管控分区逐步融合叠加。此外，还应与评价区域内重大生态环境问题进行对应，划分优先保护、重点管控和一般管控三类环境管控单元。

4.6 统筹分区管控要求，建立环境准入负面清单

生态环境准入负面清单的编制要衔接国家、省、市相关环境管理要求、区域重大生态环境问题、环境质量目标和“三线”管控要求，明确评价区域内省/市/流域等总体准入负面清单和环境管控单元个性准入清单。其中管控要求包括空间布局约束、污染排放管控、环境风险防控和资源利用效率要求等四个维度。此外，管控要求还应包括对现有污染源和新增污染源的管控，并对评价区域内如工业园区等重点管控区提出具体管控要求。

5 结语

“三线一单”是一项系统集成和综合创新的工作，在工作过程中要坚持以生态环境质量改善为核心，从发展与保护的关系入手，把握区域发展面临的重大生态环境问题，并与现有各类成果充分衔接，系统构建“污染源排放-生态环境质量-污染物允许排放量-分区管控要求”的响应关系，科学划定各类管控分区与综合管控单元，最后结合区域自身环境特点生态编制环境准入负面清单，针对性地提出符合区域情况的环境管控要求。