环评审批制度改革进展、问题与对策

文_林颖 温岭市环境保护局

1 环评改革意义

做好环评改革工作能够有效加快项目的建设进度。在以往环评体制中，项目无论规模大小、类别，都需要进行环评。对于市县两级环保部门来说，受到人员、地域以及技术等因素的限制，繁杂的环评审批程序成本及时间耗费较为严重，环评成为了项目建设产生制约的因素。为了提升环评审批效率，需要重新定位环评体制区域功能，细化审批的流程、环节以及要件。做好环评改革工作能够进一步强化地区环保监管。就目前来说，各地具有较多的环评项目，轻视监管、注重审批的情况较为突出。且基层环保部门缺少深入的研究监管体系，受到人员数量少、监管任务重的影响，在面对监管工作时经常力不从心。通过环评制度的改革，则可以通过对监管方式进行积极的优化，提升监管水平。

2 工作进展

2.1 优化审批程序

为了解决企业项目投资过程当中前置审批效率较低、手续复杂的问题，2014年12月，国务院在《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案》中提出对前置审批事项进行精简，仅仅对用地预审、规划审批这两项前置审批进行保留，对于重特大项目则保留环评审批为前置条件。为了提升审批效率，实行了网上备案制度。对于需要在项目开工前完成审批的事项，即需要能够同项目核准要求进行办理。对于普通项目来说，环评审批不再是前置程序。

2.2 下放审批权限

为了进一步贯彻国务院审批制度改革的相关部署，提升项目环境管理效能水平，我国下放了25项建设项目环评审批权限，包括具有较小环境影响以及属于基础设施类的项目，如扩建民用机场以及燃气发电等项目。之后，环保部对审批权限进行了再一次调整，将汽车、火车站、大型主题公园以及热电站等审批权限下放到了省级环保部门。省级部门则继续下放，将权限下放到地级市及县、区（台州），地级市（台州）也已经下放到县区一级。对于该举措来说，可以说是推进简政放权的关键举措，不仅能够帮助我国的环保部门将更多的精力与资源投入到战略规划环评、强化执法监督以及法规制度建设等方面，也能更好的发挥环评制度作用。因为能够提前进入环评阶段，提升了项目审批效率，对社会、经济的发展起到了积极的推动作用。

2.3 推进公众参与

就目前来说，我国环境方面还存在较为突出的问题，并因此使环境影响评价受到了公众的关注。在简化审批程序、下放审批权限后，为了能够对环评文件进行公正、客观的审批，做好该过程中公众的监管十分关键。为此，我国要求在项目环评审批中要对环评文件的受理情况、审批决定以及审批意见等进行公开，并对公开的期限、意见等方面进行了规定。我国还在环境保护法当中以法律的形式强调了环评审批信息。这加大了我国环评审批信息公开的力度，促进了公众积极参与环评，实现了环评民主决策。

3 存在问题

在现今环评审批改革工作中，还存在一些问题，主要表现为：第一，法律冲突。在环审批改革工作中，部分措施同现有法规、文件以及法律内容存在冲突。在部分规定中，为了能够对审批事项进行精简、前置，取消了普通项目的审批前置。该种情况的存在，同环评中的相关规定存在冲突。同时，部分区域为了简化审批程序，使环境影响登记表备案制度制定方面与环评中的部分规定相冲突。第二，操作缺位。在新的规定中，在对前置审批事项精简的过程中，对于重特大项目，其前置条件依然为环评审批。但对于其中的重特大项目来说，目前却没有出台对应的目录，也没有对具体的范围进行明确。该种情况的存在，使得各级环保部门在该制度实施当中无法明确区分重特大项目以及一般项目，在前置审批事项精简的过程中缺少具体指导，并因此对我国环评审批制度的改革进程造成了阻碍。同时，在审批程序简化方面，目前在相关的文件中也只有原则性规定，哪些程序需要保留、需要简化到何种程度等缺少具体的规定。该种情况的存在，则使得各地在环评审批改革中在具体做法方面存在不统一的情况。第三，监管问题。在环评审批权限下放的过程中，可以了解到，未来环评工作的重心要从事前向着事中以及事后监管转变。为了对环评监管工作进行强化，环保部也下发了通知，对于环评审批权限下放后的相关问题提出了要求。对于这部分文件来说，则是从原则上对环评审批监管工作提出了要求，还需要通过具体制度的落实保证审批权限的科学运用。在权限下放的过程中，部分项目同地方利益具有密切的联系。地方环保部门是地方政府的职能部门。在该种情况下，地方环评部门如何对环保同地方经济发展间的关系进行协调成为了需要实际审批改革当中需要考虑的问题。同时，在对环评审批程序进行简化的过程中，如何保证在具体操作中做好必要流程的保证，保证环评审批的公正性、客观性，也是需要实际工作中考虑的内容。第四，制度形成限制。在新的要求下，我国各地积极开展了制度的建设以及方案的编制，以浙江省为例，出台“区域环评+环境标准”改革制度，针对省级园区及省级特色小镇范围内企业实行降级审批，即报告书降级为报告表，报告表降级为登记表备案。而在浙江省的《环境功能区划》编制中，其内容过于精细，在实施过程中对于项目落地造成很多限制，有些跟所在地的实际情况冲突比较大，并因此产生了负面影响。

4 应对措施

对于上述存在的问题，需要从四方面做好应对。第一，法律问题。为了保证顺利做好环评审批改革工作，做好各项改革措施的落实，即需要积极做好法律的修订。首先，要将需要进行环评审批的项目进行区分，分为特重大项目以及一般项目。对于一般项目，要做好项目核准、审批并联办理制度的应用，在该过程当中做好事中以及事后的监管。对于特重大项目，则需要继续做好环评审批前置处理。其次，需要对环评审批的程序进行积极的简化，对需要环保部门审批的环评文件范围进行适当的调整，对于仅仅需要对环境影响登记表进行填写、环境影响较小的项目做好备案。最后，要对环评审批公众参与的相关条文进行修改，保证在环评程序当中，公众具有更大的监督、参与范围，在做好环评报告公开的基础上保证能够同现行环保法律体系相符合，避免发生冲突问题。第二，操作问题。为了进一步做好环评审批改革各项措施的落实，需要做好下述工作。首先，环保部门需要同发改委做好协调，共同出台环评审批前置重特大项目的目录，在该目录中对环评审批程序具体操作进行统一，包括如何简化审批程序、简化到何种程度等等。其次，在实际改革中，不同环保部门间需要积极沟通，更新与完善环评审批项目目录，在环评审批权限下放后，做好对应的工作衔接，通过办事指南、工作规则的出台为环评文件的报批提供明确的指导。第三，监管问题。对于环评审批改革当中监管方面存在的问题。从宏观角度来说，需要加强战略环评工作的权威性和指导性，提升环评工作的执行力及有效性，发挥规划环评、规划工作对于项目建设的引领、约束以及调控作用。同时，要对新环保法当中的污染物排放总量控制制度进行落实，对于超出排放总量指标的，省级以上环保部门需要暂停建设项目环评。此外，为了提升环评审批工作的公众监督效果，需要积极强化信息公开，将环评审批的受理、办理以及审批结果等向外界公示，在接受来自公众监督的情况下保证程序透明、公开。从微观方面，首先，需要做好环保考核评价以及目标责任制的落实。在实际工作中，地方政府要对环境保护同当地经济发展间的关系进行科学的协调，在确立环保目标的基础上保证地方部门能够对环评审批进行严格实施，保证监管的客观性。其次，要通过法律方式做好监管制度的完善。要对环评审批相关法律进行适当修改和完善，对监管的具体内容进行明确，对于违规插手环评审批的人员，要做好法律责任的明确，以此保证环保部门能够公正、客观的开展环评审批活动。此外，需要通过在线审批监管平台的有效运用对审批过程进行全程跟踪；第四，优化制度建设。对于内容过于精细、在实施过程中反而会遇到很多限制的情况，需要积极做好调研与回访。对于存在的问题，需要充分联系实际进行适当的修改，同时为地方工作开展留出适当的自由度。

5 结语

环评制度是我国保护环境、避免环境生态污染出现的重要手段，尤其在我国目前积极提倡绿色、环保的背景下，做好环评改革工作具有十分重要的意义。虽然我国在该方面取得了一定的成果，如在审批权限以及审批程序方面具有较大的改进，但依然存在一定的问题。在未来工作中，需要能够进一步联系存在问题做好针对性的优化与完善，从法律、操作以及监管这几个方面入手做好优化，在保证改革科学、有效的基础上不断提升我国环评审批水平。