南京市土壤污染防治现状与对策浅析

2019-12-11杭静陈鹏展漫军张磊

节能与环保 2019年6期

文_杭静陈鹏展漫军张磊

1. 南京市环境保护科学研究院；2. 南京市生态环境局

与大气、水污染相比，土壤污染具有难以察觉、扩散缓慢、易于累积的特点，具备典型的区域特性，不同的区域气候、地理条件、资源禀赋和经济发展水平导致土壤污染防治行为具有明显的区域化特征。土壤一旦被污染，治理周期长、难度大、投入高、效果慢。本文立足南京市土壤污染特点和防治现状，分析当前面临的问题并提出对策建议，以改善地方政府土壤环境提升策略，为土壤污染防治工作未来走向提供思路。

1 区域概况

南京市土壤类型以水稻土、黄棕壤、沼泽土为主。根据2017年度国土资源统计数据，南京市土地总面积988.05万亩，其中农用地619.93万亩、建设用地283.92万亩、未利用地84.20万亩，分别占土地总面积的62.74%、29.74%、8.52%。建设用地和农用地因各种人类活动易受到污染，是当前土壤污染防治的重点领域。根据第一次全国土壤污染普查和已有调查结果看，南京市土壤环境质量总体良好，局部存在污染现象，污染呈复合态势，存在空间变异性，局部区域存在重金属污染，部分重点企业及周边土壤显现轻微有机污染。

2 土壤污染防治现状

南京市在土壤污染防治方面起步较早，以2016年5月国务院《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）发布为时间点可分成两个阶段，点面结合试点探索阶段和治土工作广泛战线阶段。

2.1 点面结合试点探索阶段

一是积极开展土壤环境状况调查。2005年参与了原环境保护部组织的“一省三市”土壤污染调查试点，2006年起实施了第一次全国土壤污染调查，主要包括普查和重点区域土壤污染状况调查。

二是试点开展场地调查及治理修复。南京市早从2006年开始即对化工、电镀等“三高两低”企业开展整治行动， 2011年起南京市政府分批公布了全市“三高两低”企业名单，持续稳定推进整治工作，企业关停搬迁后出现了一批遗留地块。“十二五”期间在栖霞等地试点开展了关闭搬迁企业遗留地块的场地调查及治理修复，初步积累了一些场地调查及治理修复的实践经验。

三是探索建立再开发利用场地环境影响预评价制度。2010年南京市原环境保护局和原国土资源局联合下发、2013年修订的《关于经营性土地公开出让前施行环境影响预评价的意见》中，要求经营性土地在公开出让前进行环境影响预评价，对受污染的场地进行修复及验收，防止污染土壤带病流转。

2.2 治土工作广泛战线阶段

“土十条”发布后，2017年南京市成立由各责任部门和各区组成的土壤污染防治工作协调小组，督促协调土壤污染防治各项工作，将“净土保卫战”纳入打好污染防治攻坚战统筹推进，形成治土工作广泛战线。

2017年3月南京市政府制定印发了《南京市土壤污染防治行动计划》，提出了2020年污染土地具备90%的安全系数的目标，明确了重点任务，即以全区域普查为基础，查清底数，开启土壤详查定时模式；以农用地安全利用和建设用地准入管理为抓手，强化源头防控，控增量，减存量；强化污染地块联动监管，推进土壤治理修复和风险管控；突出南京土壤污染特点，落实土壤重点监管企业主体责任；区域试点先行，探索建设用地土壤污染综合防治模式和优质农用地综合保护模式，科学推广。

2017年初、2018年初南京市政府分别下发了《南京市土壤污染防治行动计划2017年度实施方案》《南京市土壤污染防治行动计划2018年度实施方案》，明确全市土壤污染防治年度工作计划。各区政府均印发并实施辖区土壤污染防治工作方案和年度工作计划。

3 土壤污染防治面临的主要问题

3.1 制度层面缺乏具体实施细则

2019年1月1日起实行的《土壤污染防治法》意味着我国土壤环境管理有了上位法，对土壤环境监管提出了新要求，但是相关配套管理制度尚未出台，地方政府亟需政策引导。南京市政策制度层级较低，未能形成具体的实施细则，可行性仍需进一步论证，并有待在实践适用中不断完善。

3.2 土壤环境监管能力薄弱

土壤污染防治任务重，南京市基层生态环境部门大多未设置专职土壤环境管理机构，工作力量薄弱。随着环境监测机构垂直改革，市、区两级缺少土壤环境监测能力，土壤环境执法能力较弱，专业人员匮乏，执法手段简单，不能满足土壤环境监管需求。

4 对策建议

4.1 完善健全土壤污染防治配套机制

一是建立土壤污染状况调查报告评审制度。《土壤污染防治法》第五十九条规定“由地方生态环境会同自然资源部门组织评审土壤污染状况调查报告，但尚未出台相关实施细则”,这就亟需地方政府以评审流程为突破点，建立土壤污染状况调查报告评审制度。

二是形成第三方机构从业登记机制。《土壤污染防治法》第八十条规定“将从事土壤污染状况调查、风险评估、风险管控、修复及效果评估等活动的第三方机构执业情况纳入信用系统”，这就要求地方政府充分掌握本辖区从事土壤调查修复评估等活动的第三方机构相关信息，因此有必要形成第三方机构从业登记机制。

4.2 加强土壤环境监管能力建设

一是强化土壤环境保护队伍建设。目前南京市部分区生态环境部门已配备了一批土壤快速检测仪装备，但是尚未全面覆盖。建议加大财政资金投入为基层生态环境部门全方位配备土壤采样、快速检测仪、调查取证执法等必要装备，保障土壤环境执法监测和环境应急需求。引导鼓励土壤污染防治人才跨部门合作，培养生态环境、农业、自然资源、城乡建设、规划等复合型人才，建立一支专业全面、能打硬仗的监管队伍。

二是将土壤污染防治作为环境执法重要内容，加大土壤环境日常巡查监管执法力度。开展土壤污染重点监管单位环境监管执法，依法查处污染地块土壤环境管理违法行为，加强农用地土壤污染防治执法，实行监管信息共享。

三是发挥社会监测机构的作用，推进土壤环境监测社会化。通过政府购买服务，引导社会化监测机构进入土壤环境监测的主战场，提高土壤环境执法效率，减轻基层土壤环境监测的压力，这是环境监测机构垂直改革的现实需要。

4.3 加大土壤污染防治宣传教育力度

加强党政机关、学校、企事业单位、街道、社区、农村等的土壤环境保护宣传教育和土壤污染防治培训，加大《土壤污染防治法》普法宣贯力度。

一是将土壤污染防治内容纳入党政领导干部培训范围。《土壤污染防治法》中规定“将土壤污染防治目标完成情况作为考核评价地方各级人民政府及其负责人、县级以上人民政府负有土壤污染防治监督管理职责的部门及其负责人的内容”。应加强党政领导干部的土壤污染防治培训，在党政领导干部培训班加入土壤污染防治内容，并邀请相关专家进行《土壤污染防治法》普法宣贯工作。

二是加大宣传教育力度引导公众参与。通过政府门户网站、微信公众号平台、电视和广播等多种媒介手段营造良好的舆论氛围，结合世界环境日、世界土壤日、全国科技活动周和科普宣传周等主题活动，加强土壤环境保护宣传教育，普及土壤污染防治知识，科学解读《土壤污染防治法》，加强科普教育基地建设，增强公众土壤污染防治意识，引导公众依法参与土壤污染防治行动。