医改中行政指导程序的规制分析

2019-12-10张露露

法制与社会 2019年32期

关键词程序规制行政指导医疗改革

作者简介：张露露，新乡市中心医院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.140

行政指导的原则是为了达到一定的行政目标，为了实现该目标，需要以法律法规为底线，采取非强制性措施，经引导、建议、劝说以及鼓励等手段，最终得到相对人的帮助，促使相对人作出一定行为或不作出任何行为。医改中行政指导的有效实施能制约行政机关的自由裁量权，还能提高政府的行政效率与行政机关的管理水平。

一、行程指导程序在医改中存在的问题

（一）程序不科学

在医改与卫生监督行业中，行政机关借助行政指导深化医改进程、提高医改效果，已取得一定成效。但实际上，考虑到还未确定相应的程序法规，因此需要根据实际情况选择最适宜的行政指导方案，而这个实际情况通常取决于行政部门的自由裁量，但这种裁量的合理性、合法性极大程度上仰赖于相关工作人员，特别是机关中相关领导者的责任态度与专业政治素养。个人对于行政行为合理合法性的影响起决定性作用，而法律不够清晰明确时，将无法保障行政相对人的合法权益。这一情况的出现势必会阻碍或延缓医改的进程。

（二）救济程序缺位

现代法治认为，损害与救济共同存在。行政指导是目前比较新颖的行政活动模式，但由于其缺乏完善的立法规范，相关机制不健全，出现了行政机构滥用职权、违反行政法基本原则等行为。因此，必须严格监督约束行政活动，特别是要制定救济对策，使行政机关的行政行为得到约束，确保行政指导的开展符合法律及法规的要求。在《中华人民共和国行政诉讼法》中，对行政指导的解释相对比较粗浅，未详细罗列其余行政确认和行政许可、行政强制手段之间的关系[1]，仅仅在法案的第12条作出简单解释，对行政诉讼的范围作出说明，将财产权与人身权等内容包含进去。立法上模棱两可的规定，导致行政指导损害到行政相对人的合法权益时，借助司法途径得到救济的机会微乎其微。正因为行政指导救济不到位，使得受害者无法获得相应的救济，进而导致公正性丧失，最终使得法律的预测效应失去作用。

（三）立法任重道远

行政指导虽然有一定的法律依据，但由于该行为涉及面广，在具体的執行方式上具有多样性和复杂性，内容过于丰富，因此很难通过法律法规对其作出非常清晰的界定。在类型化研究行为指导时，一般通过行为对象的特定与否，能将其分为具体与抽象行政行为两种类型，再结合行为的功能，又可分为规制型、调整型以及助成型行政指导。因行政指导不同类型间的差异性较大，因此无法统一行政指导程序规范。举例来讲，在《湖南省行政程序规定》中，对于行政指导适用范围的定义是这样解释的：需由信息、安全、政策与技术等方面预防当事人可能做出妨碍损害行政管理秩序的违法行为及保障当事人的合法利益等;《山东省的行政程序规定》中对于湖南省的规定基本采纳，但也做出一些改变，即将“当事人”改为更接近于法律用语的“组织、法人与公民”。从中不难发现，行政指导在实践中的理论研究依旧未达成统一，且应用效果也存在诸多差异。故制定统一的行政指导的程序规范依旧责任重大，要经历长期的奋斗。

二、医改中行政指导程序的规制

（一）完善实施程序的立法

1.建立信息公开制度

在我国医疗卫生管理中，信息公开程序一直是十分欠缺的环节，主要原因在于两点，其一，受传统全能政府及行政命令形式的影响;其二，由于医学管理学与生物学以及医院之间较强的专业性，使其很难在普通民众中普及，所以政府部门在修改医疗法律法规项目的过程中，常因为自信与习惯，或粗暴地给出“行政指导”，或简单地给出“行政命令”，而未向对方解释及说明此类命令、指导的依据与内容。在还未真正推出行政指导时，行政主体就需要对相关主体公开其目的和理由，并阐述行政指导的具体内容、背景材料以及实施方法等;若当事人还有进一步的需要，政府部门也需要交付并记载上述相关事宜的书面指导。在卫生行政主管部门正式公布新的政治指导之前，在信息公开制度的要求下，该部门需要将行政指导的具体内容提前发放到相对人，便于对方尽快熟悉行政指导内容。通知必须以书面形式完成，否则会给相对人整理材料带来一定的阻碍。另外，相对人能保留口头通知的证据，若其合法权益被侵犯，此通知将有望成为对相对人十分有利的证据材料。

2.确定行政指导的适用范围

若市场及政府均未发挥作用，则需要在公共权力和个人利益之间找到新的平衡点，也就是以政府合作与自愿、协商的方式，通过非强制性手段落实行政指导原则。若想有效维持此平衡点，行政指导工作就需要在行政法的基础上，明确行政机关权力范围的同时，还需要对公共服务的性质予以充分了解。在医改过程中，对于行政指导工作所能够适用的范围，需要通过对其标注公共事务干预权限的方式来明确，这也是制定具体的行政指导法规的重要基础，更是保证行政指导法制化的前提条件。在实际研究中，有学者在其编撰的《中华人民共和国行政程序法》中明确给出了行政指导工作的范围，可作为行政指导程序规范制定的参考，此条文明确给出了行政指导的种类，包括其内涵，十分有利于公民、行政机关掌握。

3.建立专家论证制度

原卫生部颁发的《2013年医改路线图》中包含了“医疗机构明确基药使用比例”“制定公共政策须健康预评估”等内容，由此可见，想要对行政指导的详细内容完全理解，就需要相关人员拥有完整的知识体系和专业的知识水平。所以在这一领域中，在决策与落实行政指导相关内容时，需要对相关观点进行科学的论证，并在不断的实践探讨中汇集广大群众的智慧和力量，制定最适合当前医改要求的政策、方针和措施。建立专家论证制度是解决医改行政指导科学性问题的有效方法。在公共行政管理中引入专家知识，不仅能使管理的理性色彩增加，还可使管理行为具有正当性，如此一来，将能保证管理的权威性，使各方利益得到平衡，利益冲突得到缓解，最终促进医改目标的实现。此外，为了完善专家团队的验证机制，并确保该制度的有效运行，政府部门应积极邀请相关专家学者对责任制度进行探讨，并向全社會公布行政指导的相关信息，如目的、组织机构、相关材料、研究项目等等内容，以便于民众共同监督。

4.健全听取意见制度

在卫生行政管理中，行政指导的应用愈发广泛，但这种行为所产生的效果并不能严格的以法律标准判断其是否有利或不利。所以政府部门和相对人在行为目的与立场上存在区别，就容易使两者对于有利或不利的解释得出相反结论。行政部门需要积极与相对人展开对话，对于相对人所提出的意见与建议要耐心倾听，尽可能提高相对人的满意度，使行政指导工作具有较强的社会效益。

意见听取的工作需要在决策前开展，以免决策者制定出错误决策，行政部门需要积极采纳直接影响者的建议。通常来说，完善全面的意见听取制度，应符合以下两点要求：首先是听证制度。决策者可以在制定医改行政指导时引入《行政许可法》，通过利用其中的听证制度和案卷排他制度实现行政指导的科学性。在正式发布行政指导之前，需要卫生行政相关部门早一步将知道的目的与指导性意见发布出去，以便于相对人进行讨论[2]，并确定申请听证的程序和对应权利。以案卷排他制度为基础，对整个听证的全过程必须作出详细笔录，直到听证结束，行政部门再根据听证会的记录结果制定最终决议，探讨是否落实听证会上的各项意见建议。在此过程中，所有不能通过听证程序而论证的事实或法规，都不可以作为行政指导的相关法律依据或事实依据。只有在这种前提下，听证程序以及相对人的权利才能够被有效维护，并成为其维护权利的最佳武器。另外，在医改中应用行政指导方案，具体可以按照《行政许可法》的相应程序开展。其次是陈述意见制度。意见陈述主要发生在医改过程中，是行政机构在除听证会形式下吸取当事人意见建议的制度。该制度在单行法中比较常见，如在《行政许可法》中就有体现。在现代行政程序法中，做出决定前，行政机关听取对方意见已成为一种基本制度。目前我国行政机关听取意见的形式具有多样化，“听证”只针对听证会形式，行政许可和行政处罚针对的是特定的相对人，具体决定由行政部门作出，无需通过相对人同意，相对人仅能按照行政许可与处罚程序中的陈述申辩权对自己的意见进行陈述。但医改中行政指导并未制定详细的听证与陈述意见制度，故极易造成医改指导意见高高在上，或相对人产生对抗情绪。基于此种情况，建议在医改中建立陈述意见制度，行政主体在作出行政指导前，需展开科学且严谨的调查研究，并将行政指导的目的、事实依据、内容、专家论证意见等向相对人展示。如此一来，相对人便有了陈述意见的机会，对保护其合法权益十分有利，更重要的是，能达到提高行政指导效率及质量的目的。

（二）健全法律救济程序

1.健全行政诉讼制度

在行政行为违法时，对行政相对人所蒙受损失进行救治的方式称之为行政诉讼，行政诉讼是保护公民权利的最后防线。但是，就目前来看，行政指导已经被我国的行政诉讼制度排除在诉讼范围之外。为了确保相对人的合法权益，使其能够充分发挥自身监督权，需要对诉讼制度进行相应的完善，在行政诉讼及复议的受案范围纳入行政指导。首先，要在司法审查范围纳入相对人谋利的调整性与助成性行政指导。虽然行政相对人有权调整行政指导内容，却不具有行政单位所拥有的很多优势条件，如资源、技术、经济等，所以行政相对人会产生一定程度的心理依赖，认为政府具有专业性和权威性、公益性。笔者认为，若行政指导侵害了相对人的合法权益，依旧可适用行政复议。其次，在司法审查中加入抽象行政行为。抽象的行政指导一般通过指导性规章，指导性政策、计划以及行政纲要等形式出现，实质上是行政机关对多数不特定人作出的普遍性行政指导。

2.完善行政复议制度

在实践中，行政复议的有效性与实用性已得到稳定表现。部分国家的行政复议制度只要出现“利益损害事实”的情况，便可向法定机关申请复议。笔者认为，我国应当积极借鉴国外的立法经验，补充《行政复议法实施条例》与《行政复议法》中的内容，使行政复议的范围扩大。在立法层面上，需对《行政复议法》进行修订，于行政复议范围内纳入行政指导。若法律未明确规定，仍然能够通过解释《行政复议法》的相关条文，以确定行政复议过程中，行政指导所能够涵盖的范围。在《行政复议法》中，有一条明确要求行政机关与行政行为不得损害相对人的合法权益，这也是法律扩大行政复议范围的基本要求。目前我国传统的行政法学界已改变了将行政指导排除在行政复议范围外的现状。《行政复议法》的修改也必定能提上日程。