浅析确认调解协议程序在司法实践中的运用

张帆

关健词确认调解协议 司法适用 特别程序

2012新修订《民事诉讼法》在特别程序中新增了确认调解协议程序，第一百九十四条规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，白调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”第一百九十五条规定：“人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行;不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”

一、确认调解协议的启动

根据法条规定可知，确认调解协议程序的有效启动须是双方当事人共同申请。那么，如果一方当事人提出申请，法院应当如何处理？是在前期立案审查程序中发现此问题直接不予受理并告知当事人和对方当事人一同前来申请立案，还是予以受理并进行审理。笔者首先查阅了裁判文书网，发现不少基层法院并没有因一方单独申请而拒绝受理，如河北省巨鹿市人民法院2016年审理的“袁国峰与吉志刚民事裁定书”一案，在该案中，当事人袁国锋单独申请确认调解协议的效力，法院立案审理，并且传唤询问了对方当事人是否同意确认该调解协议，在对方当事人吉志刚表示不同意后，法院以“……需由双方当事人共同申请和同意，本案中，协议当事人吉志刚明确表示不同意司法确认调解协议，袁国峰的申请不符合司法确认调解协议的受理条件”为由，又驳回了袁国锋的申请。

单独申请确认调解协议的案件在司法实践中并不少见，但为何法条规定确认调解协议须是双方当事人共同申请？有学者指出，立法者的意图或许是考虑在只有一方当事人单独申请确认，会有不公平的情况发生。如果允许任由一方当事人就此提出申请，法官担心会批准很多由强势一方当事人利用优势强迫对方当事人签订不公平调解协议。并且立法者将一方的申请行为视为没有达成合意。考虑到我国国情，公民法律素养，人民调解员业务素质不齐以及调节过程可能存在的瑕疵或者一方当事人强迫对方达成合意等情况，此类规定是有利于保护调解协议达到公平、公正的结果。但是，当双方当时自愿达成调解协议，一方却在事后以行动拖延或者直接表示拒不共同申请确认协议效力时，可以说前期投入的调解程序失去了意义，当事人只能向法院起诉，要求对方履行调解协议。

我国大力发展诉讼外调节机制，为的是减轻法院的负担，充分发挥民间纠纷机制的作用，节约司法资源，提高司法效率，使法治理念深入生活。确认调节程序启动条件的规定，给消极的当事人履行协议内容提供了一种规避法律的借口，只要其拒绝一同前往申请即可，而另一方当事人无奈下只得寻求其它解决之道，反而增加了解决问题的成本。因此，为了避免当事人随意反悔调解协议，可以在启动条件上有所放宽，允许协议当事人单独申请确认调解协议。

二、审查范围

根据法条可知，法官审查此类案件的目的是判断当事人双方达成的调解协议是否有效，那么在实际办案过程中的审查范围应以实体审查为主还是以程序审查为主，并不明确。确认调节协议效力这一司法程序的设立是给普通当事人（非经人民调解委员会调解达成的调解协议）之间商议并达成的调解协议赋予法律效力，推进民法自治。如果法官以实体审查为主，笔者认为会使得这一特殊程序和普通诉讼程序的区别弱化，与特殊程序本身应具有的便捷、快速、简单等程序性特点相冲突。但如果只是程序性审查，多数法官担心当事人恶意利用司法确认程序确认非法利益，有学者也指出，由于调解案件所涉纠纷的多样性，以及调解过程中所涉问题的复杂性，人民调解协议本身存在问题、瑕疵的情况不仅是客观存在的，而且当事人双方借用调解协议的形式，恶意串通规避法律以及逃避债务或者转移财产的情况也是无法避免的。

笔者认为，确认调解协议的审查范围从法律设定来讲，和启动条件是结合在一起的，法律规定双方当事人“共同向调解组织所在地基层人民法院提出”，其中“共同”可以反映出两者合意已达成，此时法官只需要进行最低限度的审查，即审查调解协议是否符合程序性规定，是否违背社会秩序、公序良俗，法官只需要询问当事人以及调节第三方的意见，不需要对调节协议的内容进行实质性核实。但笔者在前文中认为调解协议效力确认应当支持一方单独申请，假设单独申请得到法律认可，此种隋況下，对调节协议进行司法确认可以说是对调节协议效力的一种救济审理。。因为协议另一方很有可能恶意规避法律，此时，法官需要全面介入，进行实质性审查。

三、法律文书

根据《民事诉讼法》第一百九十五条的规定，法院出具结果应当以裁定书的形式。然而笔者发现仍有一些地区的法院使用决定书。例如甘肃省兰州市七里河区人民法院2015年审理的“孙金刚与兰州市西固区中医院确定调解协议有效”一案，该法院不仅以民事决定书的形式出具了结果，而且将“确认调解协议”写为了“确定调节协议”。河南省汝阳县人民法院2017年审理的“苌书敏、许海申请确认人民调解协议效力特别程序”案也是出具的决定书。

在实践中造成这种错误也和我国近些年的法律变动有关。最早在2009年由最高法出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中，第二十五条规定“确认调解协议效力的决定送达双方当事人……”，表明确认调解协议程序适用的文书为决定书。而后在2011年出台的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中，第八条规定了“人民法院经审查认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认决定书”，沿用了之前的规定。

而《民事诉讼法》第一百九十五条将法律文书的适用由决定改为了裁定，是为了实现司法确认程序的最终意义——强制执行力。决定书不可以强制执行，不能申请再审，只能复议，以决定书的形式出具结论，不仅达不到司法确认程序的目的，也不利于保护当事人的合法权益，更不利于当事人或者第三人事后进行救济。

四、确认调节协议无效

确认调解协议程序的法条未增进民事诉讼法之前，《人民调节法》第三十三条第二款和第三款规定了依法确认调解协议的效力有两种，一是依法确认调解协议有效，二是依法确认调解协议无效。之前的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第八条也规定“决定不予确认调解协议效力的，应当作出不予确认决定书”。然而《民事诉讼法》第一百九十五条出台后，只写明了符合法律规定的调解裁定其有效，不符合法律规定的要驳回，并没有写明若不符合法律规定的调解协议是否要确认其无效。所以，目前实践中绝大多数确认调解协议案等同于确认调解协议有效案，相对应的，当事人想要确认该调解协议无效，不得使用司法确认程序，而应是诉讼程序。

那么，新民诉法确认调节协议程序到底包不包括确认调解协议无效这种结果？笔者认为，新民诉法法条将无效的结果发展为了不符合规定驳回申请的结果。首先，法条没有规定申请确认调解协议是申请确认调节协议有效，确认调解协议效力的结果除了有效结果，还有驳回结果。法律既然规定驳回申请后只能达成新协议或者就纠纷问题直接起诉，那么原有调节协议自然是无效的，也就不存在确认无效的情形了。但从直观角度看，“驳回”毕竟没有“无效”字眼来的明确，当事人会有所顾虑。至于实践中出现的对确认调解协议无效案件的需求，笔者认为将此类案件归到合同纠纷案件中进行审理，从民事意思自治角度出发解决问题，较为合理。