论检察机关在审前程序中的法律监督职能

李超

关键词审前程序 审查实质化 法律监督

随着党的十八届四中全会明确提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，政法领域正如火如荼进行全面深化改革。检察机关先后经历了转隶、员额制、公益诉讼、捕诉合一、内设机构改革等重大变革。在全面深化改革中，实务部门普遍面临日益突出的案多人少矛盾。从实务角度而言，案多人少矛盾的缓解除了增加办案力量、优化资源配置外，更需要深层次的司法理念更新、诉讼关系的调整和程序顺畅。“刑事追诉机制具有内在的前冲力，程序要么不开启，一旦开启就很难停顿，存在向前的惯性。”在我国的刑事诉讼结构中，侦查、审查起诉、审判各司其责，往往按照层层推进的模式完成整个刑事诉讼流程。在这种模式及流程中，侦查的前置作用更加突出，侦查质量决定了审查起诉和审判的质量。在以往的侦查中心主义刑事诉讼格局中，尤其在审前程序中，侦查机关牢牢把握了刑事诉讼的最重要的位置，检察机关的审查起诉难以避免有顺水推舟、流于形式的一面。在以审判为中心的司法改革中，侦查机关、检察机关、审判机关应当在统一的裁判标准践行司法理念，各自履行法定职责。

本文中的审前程序是一种笼统的概念，大致包含了审判前的刑事诉前程序。刑事诉讼基本阶段可以划分为刑事审查、刑事审理。以审判为中心的诉讼制度对于检察机关提出的挑战，一个重点就是增强审查实质化程度，而这有赖于检察机关在审前程序中，更加主动的贯彻执行以审判为中心的司法理念，将法律监督职能体现在案件审查的全流程。

一、审前程序中检察机关法定职能的中外对比

在刑事审前程序上，受到政治体制不同的影响，中外检察机关在审前程序中的职能在结构和功能存在较大的不同。

在结构上来看，西方的刑事审前程序的结构具有明显的与其分权制衡政治体制相匹配特点，侦查、审查、审判具有明显的分权制衡的特点。

在功能发挥上，两大法系的法官在审前程序发挥了重要作用，对于审判前的犯罪嫌疑人的人身自由和财产强制，法官都有一定的话语权或者决定权;侦查机关权力受到严格限制;检察机关在审前注重程序的分流。

相比而言，在我国的刑事审前程序中，审判机关没有介入侦查的法律依据，在审查起诉中发挥了有限的作用，作用薄弱，而审判机关作为刑事案件的最终出口，其作用却较为薄弱;侦查机关的权力较大，侦查机关的行政执法权和侦查权兼具，在维护社会稳定中发挥了更重要的作用;检察机关的审查流于形式、程序分流作用不够充分，不起诉手段运用不够灵活，“刑事追诉机制具有内在的前冲力，程序要么不开启，一旦开启就很难停顿，存在向前的惯性。”刑事诉讼的公权力主体习惯依职权对诉讼程序的层层推进，在这种惯性推动下，公权力主体在思维定势影响下，對无罪案件、犯罪情节显著轻微可做不起诉案件的审查、审理更容易体现有罪推定、有罪判决的倾向。实际上，在刑事审前程序中，诉讼程序发挥了更多导向功能，体现为罪与非罪的辨别、诉讼程序的推进，具有显著的刑事审查意义，而对无罪案件、不起诉等非审判案件的过滤较弱。

二、刑事审前程序检察机关的法律监督的现状与问题

流线型的刑事诉讼流程有层层推进的特点，公安机关在侦查中认定的犯罪事实和收集的证据往往先入为主式的奠定了刑事诉讼的基本走向，检察机关发挥法律监督职能存在对案件的审查，尤其是在刑事案件连年大幅度增长的情况下，更容易陷入案件过渡的怪圈，而忽略法律监督的实质性发挥。

（一）以审判为中心的诉讼理念不够牢固

审判中心主义是侦查中心主义的对立面，蕴含着丰富的人权保障、程序正义、罪刑法定、证据裁定等现代司法理念。但就现状而言，侦查机关以审判为中心的诉讼理念尚在树立中，且在移诉刑事案件对于犯罪嫌疑人口供、证人证言、被害人陈述等主观性证据依赖过重，而对客观性证据的取证和调查较为欠缺。公安机关的预审机制不够完善，缺乏对一线办案人员和队伍的引导和制约，往往导致刑事案件侦查质量与裁判要求相距甚远，客观上倒逼了公诉机关退查率的提高。这同时也暴露出检察机关在监督侦查机关侦查求证方面存在若干不足，也会倒逼检察机关尽快牢固树立审判为中心的诉讼理念。

（二）检察机关在履行法律监督职能过程中发挥主体作用还不够突出，对侦查机关的制约和带动作用不足

法律监督是检察机关的主责主业。但囿于闭门审案的传统模式，检察机关的审前主导作用没有充分发挥，对侦查活动的有效监督不够。检察机关虽然作为案件审查的主体，但在实务操作中，受多种因素的制约，往往是充当了侦查与审判之间的媒介，侦查机关在其内部办案规则指引下展开具体工作，与审判机关相对疏远，在证据标准的把握上要求比较宽泛。在审前程序中，检察机关和侦查机关之间关系不够明确。侦查机关绝对主导侦查，检察机关对侦查机关的介入侦查、引导取证的依据和机制尚不成熟。

（三）不起诉的法定手段运用不足

犯罪的本质是有社会危险性。刑事法律和司法政策对社会危险性设定了比较牢靠的评价依据。其中，《刑事诉讼法》第一百七十七条规定了不起诉的两种情形。其精神和目的仍然是对经审查没有犯罪事实，或者情节轻微，无社会危险性的刑事案件的分流处理。该规定足以证明，刑事诉讼流线型的流程推进并非是单纯的线性演进，在该演进过程中，该规定的设置意味着刑事纠纷分流有多种现实选择。

当然，不同选择必须依法作出。刑事案件层层递进式的演进路径是刑事案件发展的一个主流，这也是符合刑事诉讼规律的。公平正义是刑事诉讼的法治精神所在，刑事案件必然会有法益受到侵害，而刑事诉讼正式恢复或者弥补法益状态的程式，所以刑事诉讼的导向作用是其主要作用。在刑事案件数量大幅增长、司法资源紧张的现实背景下，将刑事诉讼程序，尤其是审前程序的分流功能发挥出来，将一些无罪案件、不起诉案件合法拦截在审前程序，发挥程序的过滤作用，是审前程序回应上述背景要求的应有之义。

对无罪案件的分流和过滤是审前程序的一个当然价值，然而对案件作出不起诉处理，包括附条件不起诉、酌定不起诉则面临着种种问题。不起诉的优势在于能够有效减少社会对抗、缓解司法资源不足。

然而目前制约不起诉适用率低的原因也是多样的，比如司法理念较为传统，重打击犯罪;检察机关内部考核标准对不起诉给予足够的考核分量，制约了一线办案人员的适用积极性;更为重要的原因则是缺乏成熟高效的不起诉适用程序，适用不起诉需要繁杂的程序，反而成为司法办案的累赘，另外相关法律对于不起诉的规定是概括性的，实践操作中司法人员为规避冤假错案风险和繁杂程序，但凡是符合犯罪构成要件的，往往倾向于做常规的起诉处理。

三、在审前程序中加强检察机关法律监督作用的建议

一是加强对刑事诉讼活动的全面监督，要把法律监督的触角提前至侦查阶段的侦查权行使和侦查程序的展开上，也应当主动介入监督重大敏感复杂案件，善用引导侦查的方式，确保刑事案件的法律效果、社會效果和政治效果的统一。

二是推进引导侦查、介入侦查制度化，虽然现阶段的引导侦查方式虽然尚未形成成熟的机制，但是可在与侦查机关的互动中，不断总结引导侦查的经验，就介入的条件和方式形成共识，并最终形成完善的机制。

三是探索不起诉案件的程序机制，发挥审前程序的分流作用。目前情节轻微犯罪案件，其社会危险性的评价体系尚未统一，程序流转仍有空白，在坚持法律规定的框架下，细化不起诉案件的评价和程序流转。

四是审查实质化，即以审判为中心的改革要求进入审判阶段的案件应当符合裁判标准，这就要求检察机关必须对案件进行严格的实质化审查，全面履行刑事诉讼法规定的审查责任，严把证据关，对证据的合法性、真实性、充分性展开全面的核实和判断工作。以审判为中心理念为指导，充实检察机关的审查工作。

第一，加强对侦查机关的全面监督，通过更加实质性的贯彻法律监督职能，促使甚至是倒逼侦查机关尽早确立以审判为中心的侦查办案理念，重视客观性证据，监督侦查机关规范取证程序和完善预审机制。

第二，把好案件的受理、起诉关，积极探索机制成熟的引导侦查方式和建议撤案机制，防止侦查机关滥用审查起诉阶段的退回补充侦查程序而延长侦查期限，避免因考核盲目将一些无罪案件入刑。

第三，切实提升检察人员的审查实质化水平，在证据审查上，要保证证据的真实性、合法性和关联性，确保客观证据和主观言辞证据的真实性和合法性，同时检察人员也要充分重视辩护律师的具有实质意义的意见。

以审判为中心的诉讼制度，必然会在政法领域全面深化改革推进中生根发芽，检察机关在审前程序中有加强实质审查的现实紧迫性，只有在实质化审查的前提下，法律监督职能的履行才有实质性意义。同时，善用审前程序的分流功能，这是新形势下明确检察机关定位的需要，也是面临案件激增现实，实现刑事诉讼的高效、高质的需要。