中国装备制造企业对欧美直接投资面临的安全审查风险与对策

王璐宁

关键词装备制造企业 欧美 直接投资 安全审查

外资安全审查是东道国依照法律或相关规定，对国外资本投资本国企业或取得资产的行为进行的审查，以确定是否会危害本国的安全利益。装备制造业涉及国防、能源、电信、运输等重要敏感领域，也与美欧国家的产业和贸易利益紧密相关，因此成为东道国外资安全审查的重点。近年来我国装备制造企业赴美欧直接投资增多，引起了东道国的关注，东道国处于保护国家安全和贸易保护等方面的原因，加强了对我国企业的安全审查。这增加了我国装备制造企业对外投资的风险和成本，许多投资项目因此变得极具不确定性，即便交易成功完成，也可能在结束后遭到投资审查。中国在欧洲与北美完成的直接投资大幅下滑，从2016年的940亿美元及2017年的1110亿美元降至2018年的300亿美元，这其中与欧美国家对中企投资加强安全审查不无关系。因此，研究美欧的安全审查法律制度，评估我国装备制造企业投资美欧面临的安全审查风险，并制定有效的风险防控措施，是十分必要的。

一、美欧外资安全审查制度的内容及发展动态

（一）美国

美国的外资安全审查制度的典型和核心是外国投资委员会（CFIUS）审查，CFIUS是由美财政部主导的联邦政府跨部门外资审查机构。美国外商投资与国家安全法案主要对可能危害国家安全的四类外国投资项目展开审查：一是可能会威胁损害美国国家安全的投资项目;二是可能为外国政府控制的投资项目;三是投资将导致美国的核心基础设施被外国主体控制;四是牵头机构建议且外国投资委员会同意进行调查的交易。中国一些装备制造企业的在美收购项目因为触及以上规定而受挫，如2004年联想收购IBM公司PC业务的项目，经CFIUS审查认定可能影响会影响美国的国家安全，最终不得不对项目协议内容作了较大修改，承诺不得从事有碍美国国家安全的业务。2008-2011年，华为公司三次收购美国公司均遭失败，原因是美国审查机构认为，华为的高速发展受到了中国政府特殊支持，其在美收购行为可能受到了本国政府的控制。除此之外，美国外资安全审查其他审查要素，还包括被审查对象提交审查的信息是否公开透明和真实准确，以及被审查对象是否遵守美国法律，特别是是否遵守美国的知识产权及出口管制法律。

近年来，近年来，美国的安全审查制度有加强的趋势，加大了对高新技术产业领域投资的安全审查力度，特别是敏感行业如人工智能（AI）、半导体、芯片和先进材料领域的并购。2017年9月，中国创业投资基金有限公司收购美国莱迪斯半导体公司（Lattice）的计划遭到美国总统令的否决，原因是CFIUS认为中国创业投资基金有限公司是中国国有企业旗下公司，该项并购可能会使与美国国家安全相关的半导体技术知识产权被外国获得，从而对国家安全带来风险。

2018年6月，美国国会通过《外国投资风险评估现代化法案》，法案大幅扩大了CFIUS执行外资安全审查的范围，加强对来自重点关注国家投资交易的审查力度，特别是当交易涉及国有企业的情形下。同时，法案还加强了对海外合资企业向外国公司转移关键技术行为的控制。

（二）欧盟

相比美国，欧盟对外资准入的审查较为宽松。在美国日益趋紧的审查压力下，许多中国企业将投资重点倾向了欧盟。实际上，近年中国企业对欧盟投资的迅速增长，已经引起了欧盟成员国的关注。为维护欧盟经济安全与公共秩序，加强对包括中国在内的外资安全审查的机制，2019年3月5日，欧盟理事会批准了《关于建立欧盟外国直接投资审查框架的条例》（以下简称《外资审查条例》），首次建立起欧盟统一的外资安全审查框架，标志着欧盟外资管制政策的趋紧走向。

《外资审查条例》核心的审查内容，一是要审查外国投资者的投资是否会在欧盟或成员国获得关键基础设施、关键技术、敏感信息、关键投入品等方面的战略竞争优势。二是审查外国投资者是否与政府之间存在密切关系而享受到了政府支持，外国投资是否受到第三国政府直接或间接控制。其中审查的关键技术包括人工智能、机器人、半导体、网络安全、航空航天、国防、能源存储、量子和核技术、纳米技术和生物技术等方面，都与装备制造业相关，这意味着未来中资企业投资在欧盟的此类领域将面临更严格的安全审查。

同时，欧盟各成员国也纷纷加强了安全审查的力度。德国是中资企业特别是装备制造企业在欧投资的热点国家。2018年，中国投资者在德国进行了价值25.2亿元的并购交易，与2017年相比同比增长34%。随着近些年中国投资者对德国高科技和高端制造业企业的并购交易的不断增加，德国开始关注外资注入对的国家安全的影响，逐渐加强了对外资准入项目的管制。2017年7月，德国新修订了《对外经济法》实施条例，加强了对基础设施领域和高科技技术行业的外资并购审查，包括量子技术、多用途计算机技术、云计算服务等行业。

在对欧洲国家的投资中，中国企业在英国的投资最多，2018年投资额为49.4亿美元。英国对外资开放度一向较高，但近年来也逐渐加大了对外资安全审查的力度。2018年6月，英国修订了《企业法》，降低了军品和军民两用品、多用途计算机硬件和量子技术三个关键领域的并购审查门槛;2018年7月颁布的《国家安全和投资》白皮书中，提出要进一步扩大外资安全审查范围，特别是对特定关键领域（例如核能、国防、能源、交通和通讯）的外商投资要求进行强制性申报。

二、中国装备制造企业应对欧美安全审查的防控对策

（一）充分了解东道国关于投资安全审查的法律规定

我国装备制造企业在开展境外投资之前，应当通过向政府主管部门和专业中介机构咨询，对东道国的外资监管法律规定进行全方位的了解，关注东道国安全审查的法律规定及最新发展动态，从而能有针对性的制定风险防控预案。企业自身应当增强守法意识，申报的投资交易信息应当符合要求公开透明，投资活动遵守东道国的知识产权、出口管制等法律法规。企业应加强投资项目风险审查工作，对员工开展境外投资相关的守法合规培训。

（二）提前做好安全审查应对方案

我国装备制造企业对欧美进行投资前，可事先考察一下目标项目是否在管制清单所涉的敏感技术范围内，交易相对方是否为军方提供服务，正确评估面临的安全审查风险几率。投资合同双方应在合同中约定由目标公司为中方企业通过东道国安全审查提供协助，并注明不能通过安全审查或为通过安全审查损害中方企业利益时的处理方案，包括对合同履行的影响、采取保险或其他贸易救济措施等。

（三）制定合理的投资策略

在投资策略方面，我国装备制造企业在投资欧美敏感产业时，不能定位于通过一次性大规模投资而获得对方的核心技术或关键资源，这样反而会引发东道国对安全性的关注程度，增加安全审查的风险。可以采取先小规模进行投资，再逐步扩大收购体量的方式。如浙江民营企业杰克集团在收购德国缝纫机企业百福工业时未能通过德国政府安全审查，而吸取了此次并購的经验后，杰克集团先并购了一家容易通过德国安全审查的小企业拓卡公司，再由拓卡公司收购了另一家德国公司，大大降低了安全审查的风险。转变对外投资方式选择的思路，采用灵活的投资方式以防止遭受东道国安全审查。如为防止国有企业出资者敏感性带来的安全审查风险，可以通过与外资企业、民营企业组建合资公司来淡化单纯国有身份，以达到顺利通过安全审查的目的。国有企业北京亦庄国际投资和发展公司，通过与民营企业天宝集团合资成立太平洋世纪汽车系统的新公司，成功通过美国CFIUS审查，收购了通用旗下的Nexteer子公司。

（四）我国政府应当加强企业境外投资的指导和服务工作

我国政府应努力为国内企业对外投资营造良好的制度条件。政府积极推进国别投资合作多边和双边投资协定的制定，加强国家间的谈判和沟通，通过国际投资规则制定为我国企业境外投资争取公平的投资条件，降低外资审查风险。抓紧完善国内立法中关于对外直接投资风险防控的法律制度，研究制定《对外直接投资法》，尽早明确同意归口统一管理的对外直接投资管理部门。我国政府可以在个案中与东道国就个案进行交涉，为涉案企业争取正当的权益待遇。各级政府应当建立境外投资咨询服务中心，加强对对境外投资法律规定的研究，组织专家为企业提供境外投资事宜的咨询。