国家审计治理“中介组织腐败”研究

2019-12-10靳思昌

会计之友 2019年24期

【摘要】近年来，随着越来越多的腐败借助中介组织来实施，产生了“中介组织腐败”现象。中介组织腐败诱发其他腐败行为，扰乱市场秩序，恶化政治生态，加剧社会整体腐败形势，具有极强的腐蚀性和传染性。文章在分析中介组织腐败与社会整体腐败的内在机理以及中介组织存在的监管盲区带来腐败风险的基础上，从弥补监督缺位的视角提出国家审计边界从审计资金、审计项目、审计政策向审计中介组织延伸，将中介组织纳入国家审计监督的边界，堵塞中介组织腐败漏洞，切断腐败传导链条，遏制中介组织腐败的蔓延以及由此滋生的其他腐败，实现反腐败制度链的整体协同与推进，提高社会整体反腐败水平，进而充分发挥中介组织的服务性、公益性、自主性等功能，服务国家治理。

【关键词】国家审计; 中介组织腐败; 国家治理

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2019）24-0099-05

一、引言

随着社会主义市场规则不断建立，反腐败制度和程序设计日益严密，权力制衡机制逐渐形成，党和政府反腐败的决心与力度日趋加大，公众等第三方监督的环境逐步改善，以及腐败领导干部反侦查意识的日渐增强，行贿方与受贿方直接进行腐败交易的风险和成本越来越高，催生了越来越多的腐败交易借助中介组织来完成，即中介组织腐败（以下简称“中介腐败”）。所谓“中介腐败”是指一些拥有法定授权提供公共服务或准公共服务职能的中介组织及其从业者利用信息、业务及关系等优势，滥用法定授权，以法律咨询、项目策划、工程招标代理等名义，在行受贿方之间牵线搭桥，介绍贿赂并从中渔利，从而为腐败行为披上合法外衣，成为党政领导干部腐败的重要推手。可见，腐败不再是国家机关、企事业单位及其工作人员的“专利”，而是蔓延至中介组织。随着日渐增多的腐败交易借助中介组织实施，一些中介组织似乎变成了“腐败中介”。无论是朗讯、西门子全球腐败案以及安然的审计丑闻，还是“刘志军案”“郭京毅案”均涉及“中介腐败”。已有研究表明，腐败中介提高了腐败交易发生的概率[1-2]。现实中大量案件也表明，如果没有中介组织牵线搭桥，许多腐败行为根本无法得逞，而有中介组织参与和引发的腐败案件呈现愈演愈烈之势。尽管中央在治理腐败方面形成了立体式反腐败合力，并取得了举世公认的成就，但是在腐败的供需方数量大大增加，中介腐败机会被越来越多的单位和个人觉察并广泛利用的背景下，深化对中介腐败治理的研究并据此制定相应的对策，已成为我国走向国家治理现代化进程中亟待研究的重大课题。

二、国内外文献回顾

现有有关腐败问题的研究成果主要集中于政府权腐败、代理权腐败，而且大都将腐败看作客户与党政领导干部之间的直接交易，忽视了腐败中介组织所起的中介桥梁作用。“中介腐败”在我国出现的时间还不长，但理论界已认识到中介腐败的严重危害，并开展了一系列研究。卡斯东·斯特法尼[3]认为，现代越来越多的腐敗是由自然人以法人的名义实施的，或是在法人或公司的掩护下实施的。田坤[4]研究发现一些跨国公司雇佣中介机构充当掮客，在海外“打点官员、疏通关系”，形成一个黑色市场。Kevin Hasker et al.[5]研究发现中介组织使得腐败更加严重，并且在中介组织的参与下，传统治理腐败的方法事实上增加了腐败。曾起郁[6]从行政管理体制改革的视角，提出从“切断权力依附，加强制度建设，健全监管体系”三方面来预防中介腐败。陈艳莹等[2，7]研究发现，中介组织与党政领导干部之间的社会关系纽带强度越高，腐败水平上升越显著，提高腐败治理效果，不能仅仅依靠监督和惩罚党政领导干部，还必须在中介行业中建立党政领导干部回避制度，加大对腐败中介的惩罚。庄德水[8]提出改革中介组织，加强打击腐败方面的司法工作，强化中介组织的内部控制和行业自律机制，治理腐败中介。陈威威[9]提出审计机关组织精干力量复核部分工程结算审计结果，以此来识别腐败行为。黄建军[10]提出从根本上阻断对政府部门权力的依附，深入推进行政审批体制改革，遏制中介组织腐败。段贞锋[11]提出完善相关立法，准确定位中介组织、提升腐败的风险成本、加重对腐败行为的法律处罚，有效治理中介腐败。宗齐等[12]提出纪检监察机关盯紧“黑中介”线索，揪出那些妄图通过中介将手中权力变现的不法之徒，让幕后黑手原形毕露。

纵览现有文献，中介腐败研究取得较大进展，也取得了卓有成效的研究成果，为本文的研究提供了方法论方面的有益借鉴，但是系统研究中介腐败治理的较少，亟须理论研究的有力支撑。国家审计治理腐败得到理论界和学术界的广泛认可与关注，一致认为国家审计在治理腐败方面应该发挥主导作用，但现有文献很少涉及国家审计治理中介腐败。因此，从国家审计监督的视角进行研究具有深刻的现实意义。

三、中介腐败与社会整体腐败的内在机理

（一）中介腐败对社会整体腐败的影响

中介腐败是腐败供给与腐败需求博弈均衡、内部要素与外部环境综合作用的结果。中介组织的媒介作用使腐败供给方和需求方信息对接和行为对接，加上现行相关法律法规不完善且监管不到位，导致中介腐败的风险小、成本低、收益高，从而助推社会整体腐败形势愈演愈烈。

1.中介组织降低腐败风险和腐败成本，助推了社会整体腐败。为了降低腐败交易风险和腐败交易成本，行受贿双方均需要一个安全的腐败交易渠道。就行贿方而言，腐败中介组织拥有关系、信息以及渠道优势，这些资源可以让行贿方“接近”受贿方，并换取所需要的政策优惠和政治资源;就受贿方而言，腐败中介组织拥有业务、信息以及资金，这些资源可以让受贿方安全地转移和使用腐败所得[8]。腐败中介组织利用关系网络不仅可以识别潜在的交易伙伴，在掌握资源的领导干部和需要这种资源的用户之间建立一种非公开的利益分配渠道，而且可以帮助受贿方同行贿方撇开直接的利益关系，避开监管者的视线，提供和增加腐败机会，降低行贿方支付贿金而受贿方违约的风险。行受贿双方不见面降低腐败交易被其中任何一方暴露给其他人的风险[13]，为行受贿双方开辟一条“安全”“可靠”的捷径。一旦一些中介组织投机钻营成功，就会有中介组织对此效仿、如影随形，其腐败方式将会很快蔓延至其他领域，侵蚀企业的内外部环境，任其蔓延必将增加企业的运营成本，损害公众利益，导致全社会腐败的恶果，从而使社会整体腐败态势呈现更加复杂的局面。

2.中介组织实现腐败信息对接，助推了社会整体腐败。众所周知，行贿方与受贿方之间要想达成腐败交易，面临着双方不认识、没有信息的困境，而腐败中介组织充当二者的信息中介，满足了双方的需求，参与其中。由于中介组织具有合法的公开身份，作为中介桥梁很容易获得行受贿的需求信息，降低双方的信息不对称，为权钱交易牵线搭桥、穿针引线，甚至还可以协助双方讨价还价，发挥有效促成的功能，成为腐败的重要推手。腐败中介组织通过关系网络将信息传递给他人而不被公众发现，使得腐败交易变得更加隐蔽，行受贿双方即使不见面，腐败交易亦可以由中间人“腐败中介”操作完成。由于相关法律法规对中介腐败治理存在空白，直接刺激了中介腐败的积极性，加上行受贿双方对它们的需求刺激，促使它们不断发展壮大[14]，助推了社会整体腐败。

3.中介组织实现腐败行为对接，助推了社会整体腐败。在腐败市场中，存在着众多的腐败供给方（企业主或权力需求市场）和腐败需求方（党政领导干部或权力供给市场），前者是行贿人，后者是受贿人。双方因信息不对称而无法实现行为对接。由于腐败中介与一些党政领导干部存在较强的社会关系纽带，具有隐蔽性和规避性，满足双方的需求。在腐败交易中，党政领导干部借助腐败中介，可以避免直接接触行贿人，规避纪检监察机关及公众的监督，降低被追究法律责任的风险。让二者通过貌似合法的方式实现非法交易[8]，对各类腐败起着推波助澜的作用。目前，治理中介腐败的法律法规不完善，调查取证时间长、难度大、代价高。如果中介组织搞中介腐败没有受到及时的惩罚，而成为常态，则在无形中助长了犯罪。在“劣币驱逐良币”规律的作用下，守法中介组织成为特例，中介腐败就会泛滥成灾，从而助推社会整体腐败。

（二）社会整体腐败对中介腐败的影响

几千年形成的人情社会，存在一系列潜规则，诸如办事走后门、托关系以及一些党政领导干部暗示、引诱、拉拢参与腐败活动等助长中介腐败行为。这样公众对腐败行为已司空见惯、习以为常、见怪不怪，甚至默认腐败行为的合理性，长此以往，就会淡化对腐败行为的犯罪感。办事要凭关系，没有关系找关系，找不到关系买关系，当一些人想“找关系”而又缺乏“门道”时，“腐败中介”自然成了“唯一希望”。政治市场上的腐败犹如一张温床，滋生了为个人和企业到政府部门办理相关手续的中介组织，通过不正当手段谋取高额利润。

1.社会整体腐败使中介组织心态发生畸变而助推中介腐败。中介组织作为一个经济人，也有从众心理。在社会整体腐败环境下，中介组织明知道做某些事情是违法的，但受整体腐败环境的影响，在利益的驱使下产生诸如铤而走险的侥幸心理，法不责众的从众心理，“你腐我也腐，不腐白不腐”的盲从心理，看到别人腐败自己“不甘落后”的随波逐流心理。法律监管漏洞加剧腐败中介的侥幸心理。尤其是看到某些腐败中介逍遥法外等异常现象，谁不腐败谁吃亏的情况下，造成心理落差，使得能投机钻营的中介组织比不会投机钻营的中介组织多获益，从而互相效仿、互相攀比，久而久之，有的中介组织就会难以自持，驱使部分自制能力差的中介组织沦为腐败中介。也就是说中介腐败侥幸逃脱的心理在不断增强，不敢腐败、腐败即被抓的心理正在退化。长此以往，对腐败行为习以为常，不把参加腐败当作一种耻辱，这必然导致参与腐败的中介组织逐渐增多。

2.社會整体腐败使公共权力侵蚀中介市场助推中介腐败。由于政府干预经济过多，而帮助“跑关系拉项目”正是“腐败中介”的主要“业务”之一。在现实生活中，行政部门经常强行指定中介组织，甚至将一些不适合由政府收费或出具批文的事项改由与之有密切关系的中介组织来办理[15]，如财政部门指定社会审计组织的选择、房管部门指定房地产评估、卫健部门指定卫生用品的选择、教育部门指定师资培训和学历认证、司法部门指定公正和律师中介服务等，一旦中介腐败被发现，其背后作为业务指定者的权力部门或当权者就会为其掩护和开脱，从而助推中介腐败。

3.社会整体腐败使腐败领域蔓延至中介组织助推中介腐败。中介组织面对企业扮演政府，面对政府扮演企业，这一双重身份使其有机会与政府、企业打交道，而且与政府领导干部联系密切，在目前市场机制不完善的背景下，很容易成为交易双方共同寻租的对象[16]，助长中介腐败。“腐败中介”在行贿者与受贿者之间穿针引线，成为腐败的“经纪人”“牵线人”“催化剂”，不仅让腐败更加隐蔽，而且增加了新的腐败渠道和内容。如果利用腐败中介能够“心想事成”，趋之若鹜者必然层出不穷，形成盘根错节的“腐败利益共同体”，从而助推中介腐败。

四、国家审计是治理中介腐败的必然选择

纵观人类社会发展史，国家审计的功能尽管在不断拓展，但监督的核心功能亘古不变。尤其是近年来，国家审计的功能被不断挖掘，逐渐走进社会生活的中心，但无论与社会的关系如何密切，维护国家利益和社会公共利益都被公认为国家审计最核心的职能。众所周知，国家审计作为监督国家经济活动的法定机关，具有法定性、强制性、独立性、权威性、综合性、系统性、日常性、专业性、全面性、建设性、无所不及性等特征，在预防和惩治腐败方面具有天然的优势，而且是一种必不可少的现代监督手段，能够通过持续的监督，及时、主动地发现腐败线索。由于国家审计独特的地位、权力和审计师的专业技能意味着其具有预防和揭露腐败的能力。但腐败者不断变换花样，拓展腐败时空边界，对国家审计机关提出新的挑战。因此，国家审计机关不能满足于已取得的成绩，而应完善制度、优化机制、整合现有资源，挖掘潜力，不断提升治理中介腐败的能力[17]。

随着社会需要的水平不断提高，国家审计受托责任的内涵随之呈现出逐步扩大的趋势，国家审计应主动适应形势的变化，不断拓展审计范围，将监督触角延伸至所有的公共领域，确保拓展的受托责任全面有效地履行。从腐败的演进来看，腐败时间不断从现时腐败向期权腐败演进，腐败空间不断从直接交易腐败向中介腐败演进。因此，治理腐败的对策也应是不断演进的。中介组织作为一种服务公众的公共组织，提供的是准公共产品，不仅担负着服务公众的责任，而且需要赢得社会公众的信任。英格拉姆曾说：“中介组织承担众多公共责任，是公众‘最后的依靠。它们正是通过不把效益置于至高无上的地位来立足于社会的。”可见，中介组织被赋予的权力不是驾驭某个人或某群人的利益，而是驾驭社会公众的利益[18]，如果其发生腐败问题，将直接损害公众利益，但长期以来，我国反腐败斗争打击的对象主要是腐败的党政领导干部，对中介腐败问题并没有给予足够重视，认为中介组织不是政府，没有实权，因而审计机关没有将其纳入反腐败视野，忽视了对中介组织的制度约束，使其处于腐败治理的空白地带，这都为中介腐败留下可乘之机。审计署原审计长刘家义认为：人民利益的边界在哪里，国家审计的边界就在哪里。只要涉及国家利益和社会公众利益的领域，就是国家审计监督的范围。因此，国家审计应改变以往仅仅监督党政部门和国有企业的错误倾向，将中介组织纳入腐败的防治体系，加强对中介组织的监管，促进中介组织受托经济责任的全面有效履行，切实履行其公共受托责任，实现国家审计的边界拓展与腐败演进的博弈均衡[19]。

上述分析为国家审计监督腐败中介提供了理论依据。《审计法》第三十条规定，“审计机关按照国务院的规定，有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。”这为审计机关监督中介腐败提供了法律依据;从审计实务来看，审计署2014年6月公布的一份审计工作报告显示，2013年由中央部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用违规收费、有偿服务等方式取得收入竟高达29.75亿元。审计署2004年5月至9月对16家具有上市公司审计资格的会计师事务所审计业务质量进行了检查，重点延伸检查了30家上市公司，于2005年9月26日发布了“16家会计师事务所审计业务质量检查结果”公告，检查发现，有14家会计师事务所的37名注册会计师出具的19份审计报告存在失实或疏漏。这些监督检查为审计机关从监督社会审计中介向监督所有中介组织进行了实践探索并提供了经验支持。

五、国家审计治理中介腐败的路径选择

中介组织在承接政府职能转变、降低市场交易成本、优化社会资源配置、加强信息沟通、完善公共服务等方面发挥着越来越重要的作用。中介腐败与主流民意格格不入，而且中介腐败既不同于行政腐败，又不同于商业贿赂。它具有很强的隐蔽性、欺骗性、传染性、危害性及迷惑性。腐败中介用程序上“合法”的外衣来掩盖非法的腐败交易，无形中增加了反腐败成本。要从源头上治理中介腐败，就要增强制度的有效供给，提高制度的针对性和可操作性，使中介腐败行为从“低成本向高成本、低风险向高风险、高收益向低回报”转变，从而不敢腐败、不能腐败、不想腐败[20]。

（一）国家审计解决领导干部受托问题治理中介腐败

腐败中介充当的仅是中间人的角色，本身并不能决定请托事项的实现，必须借助领导干部的权力。腐败中介依靠“倒卖”领导干部掌握的公共权力为委托人牟利，并规避监管的一种非生产性活动。中介腐败链条的上端都与公共权力直接挂钩，附着于公共权力。“扬汤止沸，不如釜底抽薪”。如果没有“权力”可托，那么中介腐败问题就会迎刃而解。因此，治理中介腐败现象，必须抓住权力不放松、不懈怠，制约和监督权力，把权力关进制度的笼子里，从而使中介腐败无法得逞。本文建议国家审计机关盯紧与中介腐败相关的重点党政领导干部，重点审计易发生权力滥用的环节，发挥经济责任审计在制约权力运行、监管党政领导干部方面的独特优势，把公权力大、公益性强、社会关注度高、职务行为影响大以及权力集中部门和资金、资产、资源密集领域的党政领导干部作为国家审计监督对象，抓好党政领导干部这个“关键少数”，查找各类党政领导干部在履行岗位职责、执行公共政策、行使自由裁量权等方面存在或潜在的腐败风险点，监督公共权力的运行，防止公共权力失控、公共决策失误、公共行为失范[21]。

（二）国家审计强化对中介腐败高发领域和环节的查处治理中介腐败

在简政放权的背景下，一些中介组织承接了一些政府部门转移的行政审批事项，履行部分准政府职能，最有条件与政府打交道，为其腐败提供了机会，容易成为党政领导干部和国有企业领导干部寻租的对象，已经成了腐败的高发区。这不但没有达到简政放权的预期效果，反而增加了社会运行成本。因此，国家审计以验证公证类等中介组织为切入点，同时延伸至项目审批、资产评估、征用评估、行政许可备案、土地转让评估、企业重组、工程招投标、专项资金配置、公司上市及年度财务审计、财政转移支付、国有企业改制、产权交易、政府采购等高发领域，减少中介组织与权力合谋、防止中介组织卷入腐败，减少其成为腐败链条的几率，以达到从源头治理腐败中介的目的。据统计，中介腐败与某些关键环节审计缺位或审计力度不够高度相关。因而紧盯易出现中介腐败行为的关键环节，使中介组织因惧怕审计机关的威慑力而不敢实施腐败，从而治理中介腐败。

（三）国家审计协同治理腐败中介行受贿行为治理中介腐败

目前，尽管中介腐败案件日渐增多，但很多案件的发现是偶然的，而且发现手段也具有非常规性，这促使我们采用协同手段来进行治理。腐败中介既滥用职权索贿又为谋取私利而行贿，尽管行贿与受贿同样违反法律，但司法机关在司法实践中为了尽快获得腐败证据和提高办案效率，往往惩处党政领导干部受贿行为而不惩处中介组织的行贿行为，这在很大程度上放纵了中介腐败，不能对中介组织产生足够的震慑作用，也不足以消除腐败根源。行贿诱导、催生受贿，直接或间接行贿是中介腐败的重要特征。因此，治理中介腐败不仅要惩治党政领导干部的受贿行为，而且要严惩中介方的行贿行为。国家审计通过将兼有行贿人和受贿人的腐败中介纳入审计边界，协同治理行受贿行为服务国家治理。

（四）国家审计监督政府采购中介组织审计服务治理中介腐败

国家审计机关自1983年重建以来，社会各界对国家审计治理腐败的成就是认可的，期望也在不断提高。尤其是新一届政府提出审计监督全覆盖的要求，在国家审计有限的审计资源与急剧扩大的审计需求之间的矛盾加剧的背景下，建议政府扩大购买中介组织审计服务的扶持力度，稳步推进，实现“指定型”向“公开型”转变。对公信力强的中介组织，规定其优先享受政府职能转移、购买服务税前扣除優惠等待遇;对参与腐败的中介组织，规定其不能享有政府职能转移、购买服务等资格，形成对中介组织的激励约束[22]，推动中介组织规范发展，服务国家治理。

（五）国家审计公开中介腐败信息治理中介腐败

信息治理是国家治理的重要内容。腐败中介利用信息等资源对腐败治理措施实施反向治理，增加自身腐败机会。治理中介腐败行为，信息公开是一把锐利的宝剑。社会公众作为治理腐败的中坚力量，已得到国际社会的广泛认可。国家审计公开与公众参与是一种协同关系，国家审计公开保证了公众能够获悉中介腐败信息，公众参与有利于国家审计公开治理功能的更好实现[23]。因此，披露腐败中介的基本信息、腐败信息以及被处罚信息，使公众获得更多的知情权和表达权，在一定程度上满足了公众的需要，强化社会对中介腐败行为的监督，使其社会声誉和经济都遭受损失，甚至使其腐败受益者声誉受损，抑制腐败中介及其腐败受益者从事腐败的动机，提升腐败中介的腐败风险和成本，从而将腐败扼杀在摇篮之中，降低中介腐败行为的发生，服务国家治理。

（六）国家审计问责腐败中介组织治理中介腐败

按照权责一致原则，拥有权力就要履行受托责任，不完全履行受托责任或者不认真履行受托责任，就要被问责。因此，建立常态化的问责机制并公开化[24]，通过审计发现中介组织腐败行为，采取限制准入、责任追究等多种处罚措施，追究腐败中介组织及其腐败人员的责任，增大腐败中介组织及其腐败人员的腐败风险与成本。通过问责破除中介组织为了自身的经济利益损害社会公共利益的现象，让“中介组织”回归“中立”的本质，促使中介组织树立正确的利益观，督促中介组织规范中介服务，兢兢业业履行其受托的社会责任，从而服务国家治理。

六、研究结论

随着国家审计的公共受托责任从受托财务责任、受托管理责任向受托社会责任的演进，本文提出将中介组织纳入国家审计的边界，在协同整合各种监督优势的基础上，从遏制腐败中介入手，形成打击行贿行为、行受贿中介行为、受贿行为的態势，制约政府部门的公共权力，斩断腐败中介的媒介、桥梁及纽带，实现反腐败制度链的整体协同，促进中介组织的健康发展，不断提高社会治理的效率。

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