英国城镇化为何不大拆大建

柏文喜

从伦敦的金融中心利物浦大街走向伦敦桥，你一定会注意到一座古罗马风格的金顶纪念碑。这座碑柱为了纪念1666年伦敦大火而建，这场蔓延伦敦80%的城区、烧毁13200间房屋的大火造成了1000万英镑的损失，一万多人无家可归，但正是这场大火奠定了伦敦城现在的格局。

大火前的伦敦与任何一个中世纪城市一样，街道狭窄、拥挤，大多数建筑以木构为主。工业革命的发展促使居民为了利益无序地随处搭建新的建筑，城市拥挤、肮脏，缺乏必要的防火、防灾能力和规划，这一切导致了一间面包房的意外着火烧掉了整个伦敦城。

但是，这场大火给了伦敦城一个整体规划重建的机会。现在伦敦主要的标志性建筑圣保罗大教堂、皇家交易所、肯辛顿宫等都建成于大火之后。1710年完成的圣保罗教堂在随后的3个世纪里，直到1962年，它111米高的尖顶一直是伦敦最高的建筑。

英格兰人的守旧态度在他们面对摩天高楼的时候一目了然。2012年伦敦桥附近高1017英尺（310米）的Shard大厦竣工，成为了欧洲最高楼。但伦敦市民对此颇不以为然，甚至出现了很多讽刺这座建筑物外形的漫画和笑话。

而伦敦人对他们位于中心城区之外的金丝雀码头商务区的调侃几乎成了人尽皆知的典故：这里不是伦敦，是英国的曼哈顿。这个区域像纽约的曼哈顿一样高楼林立，各个商业巨头的广告灯箱能在夜晚映亮天空。与几英里外依然保持着十九世纪甚至更早城市格局的伦敦一区截然不同。伦敦市民给商务区找出了各种各样的毛病：高楼林立让人精神紧张，容易成为恐怖分子的目标，等等。

不建造高楼不代表城市建设停滞不前，相反保守的英格兰人虽然不轻易建造摩天大楼，却十分擅长将失去原有功能的老建筑重新装修、改造室内来适应现代化居住和商业扩张的需要。

伦敦一区的马路两旁充满了维多利亚式的历史建筑，只有底层墙边的铭牌写着这是某家公司的办公室、餐馆，甚至星巴克、麦当劳。伦敦市中心的考文科花园（Covent Garden）原先是古旧的菜市场，为了将它改变为现代化的商业中心，原先的露天市场被保留，增加了相配的室内敞厅;外立面古意盎然，仿佛莎士比亚时代的集市，室内的玻璃橱窗中却展示着任何一个商场都常见的化妆品和食品品牌。

英国1971年颁布的《城市、农村规划法》规定一切开发行为，包括地下和地面的建筑物，构筑物的新建、扩建、改建，在动工以前必须得到地方规划管理部门的批准，没有得到许可的不能进行。

“站在教堂的钟楼可以俯瞰整个城市的全貌”是我们常常在小说里看到的描述，但是这种景象不仅在1962年的伦敦存在，现在的大部分英国小城镇也依然如此。在英国的城镇建设中，对人和环境的重视起到了决定性的作用。

在英国，规划的公众参与力度非常大。英国的各个层次的规划，如全国性城市发展战略规划、市镇地方规划及市区局部的改造建设等，都要有公民参与。参与的形式多种多样：有意见听证、调查表格、电视辩论、网络投票，等等。更重要的是这些意见多半能够反映到规划中，真正能够落实。

首先，规划员要把民众的意见进行梳理归类后向议会和公众报告，这是必经的法定程序。

其次，还有规划督察，这是独立于规划局之外的另一套人马。规划督察除监督规划的执行情况外，还要对公众的意见进行了解和裁决。

公众有不同意见可以向规划督察申诉、写信或当面交谈，规划督察先进行协调，如果协调不成，则开庭审理，公众可进行申辩，最后由规划督察裁决。所以英国政府和公民之间可以耗费几年的时间围绕着一栋老房子的拆与不拆，来来回回地进行听证、讨论。

19世纪的英国社会活动家霍华德曾经在著作《明日，一条通向真正改革的和平道路》中提出过的关于“田园城市”的思想一直是城镇建设的一条重要考虑因素：建设一种结合城市和乡村优点的理想城市，为了健康、生活以及产业而设计，它的规模能足以提供丰富的社会生活，但不应超过这一程度。受霍华德思想的影响，英国建设了一些大城市周边的具有理想主义色彩的花园城市。

现在的英国，很难再看见以牺牲农业和农村为代价，人口向伦敦等大城市迅速聚集的“单向型城镇化”。相反，大城市人口向周围的小城镇、卫星城镇转移和流动成为了发展的主流。

这一点，由于四通八达的公共交通，特别是铁路网络而显得尤其成功。伦敦中心城区的上班人口有40多万，但是居住人口却只有4万，大多数的上班族都选择居住在一个小时火车路程的周边城镇，这些城镇有购物中心和密度不输于城市的便利店，各种现代化的基础设施可以满足舒适的居住。

在这个基础上，大城市只意味着工作地点，而非必须的获得更高品质生活的终点。而小城镇的发展则围绕着提供更多的住宅、就业机会，保护自然和人文环境等主题。

所以，在英国，城镇化不以人口向极个别大城市的单向性流动为标志，也不以在城市中建设高楼大厦为标准。一方面是城镇规划时重视人与环境。另一方面，则是现实的问题：拥擠的市中心，任何与土地有关的大笔交易都将是一件昂贵并且耗时的生意。而政府绝对不会为了招商引资或者促进商业发展而在行政上以任何手段帮助推进这一过程。

公民财产的神圣不容侵犯是英格兰普通法传承已久的一条基本原则。其中引申出了公民对自有住宅和土地的主权。这一点，早在英格兰著名法律学者爱德华·库克在1628年发表的《英格兰法律总论》（The Institutes of the Lawsof England）中就有这样的论述：“公民的住宅就是他的城堡。”

在这之后，英国前首相老威廉·皮特为了重申这一个重要的原则，写下了被演绎成许多“房权”斗争故事的名言：“哪怕是最贫穷的人，他的家也是他最安全的庇护所。风能进，雨能进，国王不能进。”

在法律规定的四种获得土地的方式当中，“符合原主人的转让意愿”是无论哪一种方式都必须满足的法律要件。为了保证“意愿”的真实性，2002年土地注册法特别要求所有的产权转让和超过7年的租约都必须履行相应的程序，强制注册。

2008年，一位中东富豪花费1600万英镑购买了伦敦北部一座豪宅艾斯隆庄园，计划将它改建成一座价值1.3亿英镑的豪宅，但由于一位名叫哈里的流浪汉已经在这座之前处在废弃状态的庄园中居住了21年，他受到了流浪汉权利法的保护，可以继续生活在自己的帐篷中，在某种程度上占有了艾斯隆庄园中一隅的主权，所以艾斯隆庄园的新主人没有权利强制拆毁他的帐篷将他驱逐出去。

在与土地和房屋有关的拆建当中，不管是政府行为还是私人行为，获得主人的同意这条基本原则在西欧的一些国家也有相同的法律规定。

东西德合并之后，政府曾经向东德多次拨款，提供经济支持发展城市。但是现在坐火车穿行在东德境内，依然能够在德累斯顿这样的大城市发现大片大片由铁丝网围住的破败房屋。原因在于政府无法找到这些房屋的主人，他们大多数在东西德合并之前已经逃往西德，无法联络。但是，在旧城改造的过程中，由于缺少房屋主人的同意，市政施工时只能绕开这些房屋，并对它们做一些必要的保护，在可以预见的将来，这些烂房子在主人没有点头之前都将以这样的方式站在崭新的城市当中。

在这样的背景下，想要获得在一块土地上随心所欲地推倒一座旧房子的权利必须面对的文化和法律上的阻力可想而知，更不用提大面积的拆毁和重修。所以，尽管也许是世界上最重要的商业中心，但英国和德国的老城们依然维持着它们几个世纪之前的风貌。

商业社会追求剩余价值的原则，正让发展中国家的开发商和官员们为了更多的商业利益拆毁历史建筑，其结果是缺少规划数量庞大的新建筑如雨后春笋般涌现，在遇见规划问题之后推倒重来。

但是，由于随意拆毁房屋所要担负的法律风险、社会风险和高昂的机会成本，西欧国家却在城市的翻新方面更加的谨慎。有法律程序和社会风尚保护和尊重的城市就像是一条干净的街道，想要乱扔垃圾的人都会再三思量，而缺少相应的制度保护和规划的城市却会像是一条嘈乱的街道，由于无人保护，所以不断有人丢下果皮纸屑，到最后，满地垃圾的时候，边嗑瓜子边扔皮的行为也会被认为无所谓。