地方债务背景下的商业银行风险识别及防范

王增富 王彬宇

地方政府债务大部分通过银行信贷获得资金，造成潜在的商业银行信用风险，本文从商业银行给地方政府贷款的动机分析入手，归纳了地方债务给商业银行带来的风险类型，并就如何防范地方债所带来的信用风险提出对策与建议。

2014 年新《中华人民共和国预算法》的修订给予了地方政府一定的举债权，但这并没有从根本上解决地方债务风险控制和责任承担的问题。但是地方政府需要大量外部融资来实现事权、营造政绩的事实依然存在。截止 2018年末，我国政府债务余额为 33.4万亿元，其中中央财政国债余额预计14.9万亿元，地方政府债务余额为 18.4 万亿元，18 年总发行量 4.2 万亿元，相当于 18 年 GDP 的 4.2%，财政收入的 22.9%，地方财政收入的 43.3%。据估计，地方负债的约 79%都是通过银行信贷获得的资金，造成了潜在的商业银行信用风险。

一、 商业银行向地方政府贷款的供给分析

银行承担着国民经济正常运行的各项融资工作，为经济发展提供资金支持。银行的利润来自于存贷款的利息差与投资利润，但从根本上也是来自于经济增长带来的红利。 地方商业银行与地方政府的关系是互相依靠、相伴相生的。当地方政府与银行为借贷资金而博弈时，只要银行发放贷款的总收益大于总成本，商业银行基于自身的利益也会持续为地方政府提供贷款。

同时，由于地方政府对地方银行具有一定的任命权，银行高层主管出于个人的利益也会倾向于为地方政府服务，服从于地方政府的借款需求。

银行还具有分享地方政府收益的需求。曹爱红（2012）通过研究政府对企业是否进行污染查处的博弈，发现只要政府不对企业进行污染查处，就不会损害税收来源，银行就愿意向政府提供贷款，从而达到二者间的均衡状态。谢思全（2013）提出银行向地方政府放贷不仅要获得利息差，甚至还有分享地方土地财政收益的冲动。而银行业同业间信贷业务的激烈竞争也是一个催化因素，为了更大份额地占领市场，地方政府也是十分重要且颇具实力的客户之一。

二、商业银行对地方债务的风险识别

（一） 政府信用风险

在 2008 年金融危机之后如雨后春笋般成立的地方政府融资平台公司曾是政府向银行借款的主要行为主体，其不以盈利为目的。因此商业银行在贷款给此类公司时，会要求政府通过三方担保、应收款抵押、土地资产质押、项目回购等方式增信，这样的财政隐性担保就会带来潜在的风险，主要体现在以下几个方面：（1）政府行为不透明。目前许多政府的行为都缺乏公开性，地方政府网站上公开的信息有限，仍存在暗箱操作的可能。（2）政府执行不规范。法律赋予了政府自主管理的权利，但在其实际执行的过程中，部分政府并没有规定统一的执行标准，过大的自由裁量权会成为腐败的温床。（3）政府政策缺乏稳定性与连续性。地方债务的偿还期限往往与官员的任期不匹配。官员在其有限的任期之内，会追求短期 GDP的增长与自己任期内的绩效最大化。导致了各届政府政策不连贯甚至是冲突的情况。这些问题都会影响到政府的信用风险。

（二）宏观政策风险

地方债务具有浓烈的政府色彩，宏观政策的变化会很大程度上影响地方政府的还债能力。大多数的地方政府债务流向了持续时间较长的基建投资，这段时间内宏观政策就可能出现各种各样的变化。例如在 2010 年，中央为了控制地方债务扩张的风险，出台了相关文件对地方政府融资平台进行规范与清理。而这使得很多平台公司的项目变成了“烂尾项目”，成为了银行的不良贷款。另外央行、银监会等部门对商业银行政策的变化也会直接影响到地方政府债务类的信贷业务。

（三）土地财政风险

一些地方政府的财政收入大量依靠土地出让金收入来维系其支出，这也形成了地方政府债务的重要还债资金来源。在过去的地方政府融资平台公司向银行贷款时，通常将财政担保、土地抵押等方式给银行获得贷款。这笔资金又被用于投入基础设施建设，带动土地周边环境的改善，进而使这个土地被出让时获得更多的收入。从这个过程可以看出，银行发放给政府贷款的信用风险与土地市场的景气度高度相关。地方债务绑架了土地财政，不断推高房价的上升，形成了房地产市场的泡沫。一旦泡沫被刺破，政府的财政收入将大打折扣，地方债务也将难以如期偿还。

（四）银行流动性风险

商业银行间的竞争也拓展到了争夺地方政府贷款的层面，银行不断加大对政府类贷款的资金数额，也助长了地方盲目建设投资的行为。从银行的授信结构和期限来看，主要表现为行业集中度风险和授信客户集中度风险。所以银行除了关注单笔大额贷款的问题之外，还要关注各类贷款之间的相关性和传导性问题。而地方政府财务信息的不透明也加重了“信息不对称”的程度，使得商业银行无法准确对政府的资产负债状况、具体项目的投融资和现金流等对还款能力有重大影响的信息进行评估，加大了贷前项目审批与贷后资金管理的难度，风险管理通常流于形式。银行在授信业务中若存在环节疏于项目资金的监控和突发状况的应急处理，也会给风险与损失埋下伏笔。

三、商业银行防范信用风险的对策

（一）建立审慎的地方债务风险管理机制

牢牢守住不发生系统性风险的底线， 从根本上化解地方政府负债中的机会主义行为， 着力推进制度建设， 规范地方债发行机制， 提高地方债务透明度管理， 加强风险预警和问责机制等， 形成地方政府债务风险管理的闭环制度体系。在监管方式上， 从行政控制型向市场约束型转变， 减少部门的自由裁量权， 发挥硬预算约束的作用。建立跨部门联合监测防控机制， 合力管理地方债务风险。在政策上应多方统筹， 建立风险管理的常态化机制。

（二）加强银行同业合作、减少恶性竞争

由于地方政府类贷款的金额体量较大， 一家银行提供贷款会制约其资本金比例，贷款集中度也可能面临风险的考验。银行可以采取开展银团贷款的方式，及多家银行同时向地方政府融资平台类公司提供贷款，这样既能降低贷款集中度，也能较好地控制风险，还可以从多家银行处更为完整详尽地了解贷款信息与地方融资平台信息。减少银行与政府之间的信息不对称问题，有效地防范控制地方债务风险。

（三）充分利用地方政府债务置换政策

银行可以依据各地方政府的财政收入与经济增长的情况，来充分利用地方债务置换政策，即将对地方政府融资平台发放的贷款置换为地方政府债券。通过债务置换可以有效降低银行风险资产的规模并提高资本充足率。目前我国银行主要持有的地方債务是风险权重 100%的地方融资平台类贷款，在置换之后会变成有地方政府担保的政府债券，其风险权重已下调至 0%。通过这一措施银行的资本充足率将会提高，存贷比下降，而信用风险与不良贷款的生成速度也会大大降低。银行的资产整体质量与流动性也会大大改善。

（四）完善银行内控机制

一是完善内部控制体系。建立充分而有效的内部控制体系和内部控制评估体系，确保银行审慎经营。针对银行内部管理中存在的问题，应及时采取有效措施进行整改。

二是加强“三会一层”的协作。要进一步明确中小银行股东会、董事会、监事会和高管层等各自的职责、工作重点和任务，加强各层级之间的交流与沟通，各负其责、各尽其职、不越位、不缺位，相互配合形成公司治理合力。（作者单位：1宁德职业技术学院2香港科技大学）