冷战后北约情报工作发展研究

苏联解体、东欧剧变引发20世纪末重大地缘政治变局，北约从与华约的对抗优势一方变为胜利一方，华约终告解散。但北约却并未就此告别世界，而是着眼全球安全环境的变化，积极推动战略目标及使命任务的调整，成为冷战后最为重要的“军事—政治”联盟。在多重因素推动下，北约对情报的关注程度不断提升，分阶段对情报工作进行改革重塑，从而更加全面系统地评估冷战后复杂多变的安全形势，更好地服务于联盟整体战略目标。

一、北约调整情报工作的主要动因

（一）应对全新安全威胁的迫切需要。作为冷战时期保持威慑态势、应对苏联扩张威胁的集体防御联盟，北约基于安全威胁从单一到多元、从集中到分散、从相对可知到难以预测的显著转变，以及战争形态从“大规模正规战争”到“小规模非正规战争”的深度变革，为构建冷战后欧洲—大西洋安全秩序相继推出多个新战略概念，从而寻求新定位，进行自我功能再造。1991年罗马峰会开始重视不断涌现的非传统安全问题，提出了以预防冲突、处理危机为核心的“全方位危机反应战略”，并于其后在巴尔干半岛首次开展军事行动。1999年华盛顿峰会提出“走出防区”，标志着北约从此突破北大西洋区域限制。2011年“9·11”事件首次激活了《北大西洋公约》第五条共同防御条款，北约开启全球反恐斗争，在域外进行军事干预和危机管控成为常态。2014年乌克兰危机以及克里米亚独立等事件呈现出界限更加模糊、样式更趋融合的“混合战争”形态，北约重新审视并评估来自俄罗斯的“威胁”；与此同时，中东恐怖主义外溢、地中海难民潮等使非传统安全呈现出新的样式①Björn Fägersten,“Forward Resilience in the Age of Hybrid Threats：The Role of European Intelligence,” in Forward Resilience.Protecting Society in an Interconnected World,Daniel Hamilton,ed.,Baltimore：Johns Hopkins University,2014,pp.124-125.。为持续跟踪并准确把握安全环境变化，北约对旧的联盟情报体制进行全面重构，解决各情报职能机构职责不清、重叠低效等问题，并在联盟框架下推进各成员国情报合作，促进联盟情报共享，继而确保情报工作高效运转，为联盟决策提供有力支撑。

（二）推进军事体制转型的重要内容。基于冷战后信息化战争特点和各成员国普遍的经济低迷状况，北约开启多轮军事体制转型进程。组织架构上，北约对各级指挥机构进行大幅削减和深度调整，形成“战略—战区—次地区与军种”3级指挥体系，目的是推进指挥架构扁平化，加大跨度、减少层次、缩短链条、提升效能。①参见倪海宁《北约军政体制转型全透视》，《解放军报》2015年7月10日，第7版。力量建设上，在各国普遍削减军备的背景下，北约大力推进快速反应型军力建设，强调“远征作战能力”以及机动性、应急性兵力投送和快速部署能力。继1991年组建以欧洲盟国为主体的“紧急反应部队”后，2002年布拉格峰会应美国国防部长拉姆斯菲尔德倡议，决定组建“快速反应部队”；2014年威尔士峰会提出“战备行动计划”，进一步扩充“快速反应部队”规模，并在此基础上组建“先锋”高度戒备联合任务部队，另在中东欧地区建立8个指挥控制中心；2016年华沙峰会决定在波兰和波罗的海三国部署4个多国作战营；2018年6月北约国防部长会议提出要在2020年前拥有在30天内部署30个机械化营、30个飞行中队和30艘作战舰艇的能力。为此，北约情报工作着眼适应非接触、非线式、非对称的精确作战模式，形成适应多国部队联合作战的灵活情报保障机制，突出情报保障力量与作战要素的多维协同和整体联动，打造全时段、全方位、不间断的情报保障能力，对作战地域实现立体复合透视，掌握战场主动权。②John Allen,Philip Breedlove,Julian Lindley-French,George Zambellas,Future War NATO? From Hybrid War to Hyper War via Cyber War.Supporting Paper of the GLOBSEC NATO Adaptation Initiative.Bratislava：GLOBSEC Policy Institute,2017,p.3.

（三）适应网络赋能能力的必然要求。随着通信信息网络、数据储存管理、信息自动化处理为代表的军事信息技术的迅猛发展，情报获取实时化、信息传输网络化、作战单元一体化成为实时掌握战场态势、准确衡量目标价值、缜密筹划作战方案，高效控制武器系统的重要前提。③M.Guha,Reimagining War in the 21st Century:From Clausewitz to Network-centric Warfare,London-New York：Routledge,2011,p.117.本着对异构性系统进行整合，发挥联盟整体效能，2002年布拉格峰会设立“转型目标区域”框架，在借鉴美军网络中心战概念基础上，并结合联盟多国模块化的建制模式以及去中心化的行动特点，提出将网络赋能能力作为框架的重要一环。北约指出，网络赋能能力是“支援未来联盟行动的最有效方式”，强调“传感器、武器系统、决策者，以及多国作战部队、政府机构、非政府组织之间的信息通联”，并结合部队结构、作战概念、信息应用、作战地域社会人文情况以及认知心理学内容，建立“随时可用、随处可用”的全球网络支援能力，奠定战场信息主导，达成行动协调同步，并形成较之作战对象显著的决策优势。④Tom.Buckman,NATO Network Enabled Capability Feasibility Study,Brussels：NATO Consultation,Command and Control Agency,2005,pp.1-3.2014年威尔士峰会提出“连接部队倡议”，将网络赋能能力纳入“联盟任务网络”项目，使其更加系统化、机制化，成为提升北约战备能力的重要组成部分。网络赋能能力将推动北约情报与指挥控制深度耦合，重点突出动态高效、通用兼容、安全稳定的情报网络建设，发挥情报保障作战行动的最大功效。

二、北约推进情报工作发展的基本举措

（一）理顺职责机制，优化组织形态。20世纪最后10年，在空袭南联盟等军事实践驱动下，北约审视原先“条块分割情报工作形态”对联盟集体军事行动的客观影响，对情报工作是否适应冷战后地缘政治剧变进行深刻反思⑤Friedrich Korkisch,NATO Gets Better Intelligence:New Challenges Require New Answers to Satisfy Intelligence Needs for Headquarters and Deployed/Employed Forces,Vienna：IAS,2010,p.8.。“9·11”事件后，北约于2003年在布鲁塞尔总部成立“恐怖主义威胁情报小组”以整合成员国反恐情报工作，迈出提升联盟情报能力的重要一步，并在2004年伊斯坦布尔峰会为北约总部情报与安全部门的调整定下了基调。北约特别委员会改组为民事情报委员会，由各成员国政府安全部门代表组成；北约情报理事会改组为军事情报委员会，由各成员国军方情报机构代表组成；由此形成民事、军事两条线的情报集体磋商及决策机制，即两个委员会主席按国别轮流担任，遵循“协商一致”原则就具体情报业务及资源管理进行集体审议形成一致意见，分别通过北约理事会和军事委员会的核准，继而上升为联盟层面的情报战略和政策指导，同时还对联盟情报活动进行监管和问责。北约国际参谋部安全办公室为民事情报委员会的职能部门，具体执行该委员会的决议，处理联盟安全事务。2010年北约国际参谋部新设新生安全挑战部，着重应对诸如恐怖主义、网络攻击、大规模杀伤性武器扩散等非传统安全威胁。其中“战略分析能力”是该部门核心能力，是指在公开资料、外交报告等资料的基础上形成的北约战略情报评估能力。2011年北约在原“恐怖主义威胁情报小组”的基础上新设立“情报小组”，负责统合民事情报框架下的情报产品，直接报送北约理事会，为北约高层决策提供必要遵循。北约国际军事参谋部情报部主要承担军事情报委员会的主要工作，统合北约各级司令部各成员国军事情报产品，并通过“北约情报预警系统”生产预警类情报产品，依靠北约情况中心生产《总体情报评估》MC-161态势类情报产品，直接报送北约军事委员会，为军事部署和作战计划提供情报保障。①有关北约各情报机构设置及职能详见 Jeffrey Larsen,Trust in NATO:The future of intelligence sharing within the Alliance,Rome：NATO Defense College,2017,pp.5-7.

（二）着眼内聚外联，强化政策协调。鉴于情报投入的有限性和情报活动的广泛性，北约两条线的情报体制运行过程中出现了不同程度的结构性问题，表现在跨机构特质产生的情报空白、重复工作导致的资源浪费、研判结论迥异造成的内部争端等。虽然两个委员会于每年11月举行例行全会，另有北约副秘书长牵头的非常设性组织“北约情报指导委员会”针对特定情报议题召开临时会议进行磋商，但由于北约副秘书长时间精力有限且不是情报专业人员，因此对情报工作的关注以及提供的领导力远远不够，而有限的指导也局限在总体、宏观和功能层面，或简单为联盟既有政策背书，致使情报工作成为联盟事务中的“摆设”②Brian Foster,Enhancing the Eff i ciency of NATO Intelligence Under an ASG-I,Carlisle：United States Army War College,2013,p.5.。为此，在2016年华沙峰会上，各成员国政府首脑决定组建专职情报领导与协调机构，在国际参谋部下设情报与安全部，统筹联盟范围内的情报事务，优化情报在联盟体系的纵向流通以及在各成员国和联盟情报机构之间的横向协作，进而强化情报对维系联盟弹性的重要作用。情报与安全部将对联盟民事情报与军事情报体系进行功能上的整合，分配情报搜集、分析与研判重点，协调针对重大事态的情报反应。2016年10月21日，曾任德国联邦情报局副局长和德国驻捷克大使的弗赖塔格·冯·洛林齐霍芬就任北约首任负责情报与安全的助理秘书长，成为北约秘书长和北约理事会的最高情报顾问。除了处理联盟内部情报事务外，洛林齐霍芬还有着长期外事工作经历，其经验有助于拓展联盟外部的情报合作关系，同其他国际机构、政府间组织、非政府组织、非北约成员国以及特别政治实体建立情报联系，共享关键信息。比如北约重视同欧盟的情报合作，在地中海“海洋保护者”行动中，北约与欧洲刑警组织、欧洲检察署和欧洲国际边界管理署等欧盟机构建立机制化的密切联系，监控恐怖分子随难民潮向欧洲的渗透，确保南部边界安全。③Glen Segell,“Intelligence Agency Relations Between the European Union and the US,” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence,Vol.17,No.1,2004,p.87

（三）突出战场感知，健全作战保障。北约在持续优化情报工作战略指导的同时，不断提升各层级战场情报能力，通过对作战要素及包括搜集、处理、利用、分发在内的情报流程及行动进行同步和整合，为作战行动的计划、准备和实施提供实时或近实时信息。④Martin Ara,Thomas Brand and Brage Larssen,Help A Brother Out:A Case Study in Multinational Intelligence Sharing,NATO SOF,Monterey：Naval Postgraduate School,p.45.为实现对危机事态的全方位管控，北约基于联盟不同阶段战略定位和主要任务就战场情报能力建设进行缜密论证，致力于打造360度态势感知能力，核心是能够在非接触防区外，不受地球曲率、气象天候和地表障碍物影响，灵活快速探测空中、水上和地面移动目标。为此，北约将装载量大、具有模块结构的集指挥、控制、预警、通信于一体的空中侦察平台作为优先建设方向，先后设立“空中预警和控制项目”和“联盟地面监视系统项目”，建立归北约独立所有的E-3A电子侦察机机队和RQ-4B“全球鹰”无人机机队。2012年芝加哥峰会提出“联合情报监视侦察”倡议，进一步整合成员国情报资产，规范指挥控制、技术研发、装备采购、维护管理环节，推动传感器信号向电磁频谱两端拓展，提升战场情报获取的连续性、覆盖范围和探测精度。①Matthew Martin,“Unifying Our Vision：Joint ISR Coordination and the NATO Joint ISR Initiative,” Joint Force Quarterly,No.10,2014,p.55.此外，为实现情报可视化，构建战场态势通用图，支撑盟军联合情报环境准备，满足各级指挥官关键信息需求，北约注重对情报的集成处理与利用，营造情报共享环境。2006年，在北约欧洲盟军司令部最高司令詹姆斯·琼斯陆战队上将的大力推动下，北约情报融合中心在英国莫尔斯沃思成立。该中心的运行虽由北约欧洲盟军司令部（北约欧洲盟军作战司令部）负责作战与情报的副参谋长总体负责，但不属于北约军政体系，各成员国委派情报人员进驻，推进对作战区域敌情态势的立体复合透视并达成协调一致理解。②Laurence Mixon,Requirements and Challenges Facing the NATO Intelligence Fusion Center,Montgomery：United States Air Force Air War College,2007.p.11.2012年，北约欧洲盟军司令部内部组建综合危机和作战管理中心，基于对作战区域重点目标的全方位监控，提升战场管理的广度和精度，建立对作战环境和敌方意图的认知优势，从而有效保障盟军征候预警、部队保护、边境管控、海空封锁等任务。

规范技术标准，拓展传输链路。鉴于数据结构的异构性以及成员国信息系统的差异性，北约在联盟层面致力于打造充分兼容、高度通联、快速响应、可持续一体化运用的情报网，采取“体系结构框架”仿真建模方法，出台《北约咨询指挥控制体系结构框架》《北约体系结构框架》等系列政策性文件，以通用化、集成化、综控化和共享化思路对联盟信息网络进行结构和功能重构，理顺信息流及各节点之间的逻辑关系，打破不同层级、不同领域的情报共享壁垒。③参见陆敏、王国刚、黄湘鹏、施未来：《解读北约体系结构框架NAF》，《指挥控制与仿真》2010年第32卷，第5期，第117～122页。北约大力推动标准化协议体系建设，提升信息与服务的交互、语义与标准的一致、元素之间的映射与系统之间的兼容。2004年和2011年，北约分“先期概念技术演示”和“系统开发研制”两阶段，启动由多个成员国参与的“多传感器空中地面联合情报监视侦察互操作协同体系”，着重在技术层面统一软硬件开发、数据输入格式、应用程序接口和信息交换标准，规范对数据的自动化存储、检索、编码及分发，构建通用信息环境。2005年和2018年，北约相继颁布两版《北约情报视侦察互操作性框架》，明确联盟互操作性的级别、标准以及管理模式，不断完善分布式、松耦合、拓扑结构的信息栅格网；本着“推—拉”控制原则，升级传输和接收端性能，拓展通信带宽和容量，加快数据交互频率；推进数据网络化通联的高效灵活、无缝链接和动态重构，实现信息设备的即插即用；加强抗干扰和保密性能，确保数据端到端交付的安全可靠；建立“回路”实时反馈机制，加强多源数据及信息的甄别筛选、分析融合和对比印证。④相关情况参见北约标准化办公室发布的NATO STANDARD AEDP-02系列文件。实施路径上，北约注重同工业界建立密切联系，确立科学的政策前瞻和导向，把握技术需求及能力塑造方向，主张除少数关键领域外，均采用国际通行的“开放系统体系结构”“通用商用货架产品技术”等商用标准，意在节约建设、管理、维护、升级的投入，实现合理的效费比以及资源的优化配置。

三、北约情报工作面临的困难与挑战

北约联盟属性制约情报工作的行动力和整体效能。由于北约联盟的群体性、多元化特性，决定其缺乏国家官僚系统的集权形态和强制效力，情报工作与其他联盟事务一样必须建立在所有成员国“共识原则”基础之上，即以维系各成员国独立情报活动为前提推进组织协调，在适当分工的基础上达成合作①Stephane Lefebvre,“The Difficulties and Dilemmas of International Intelligence Cooperation,” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence,Vol.16,No.4,2003,pp.527-529.。北约情报工作故而缺少绝对权威，难以在短时间内统一立场并果断而迅速地采取行动。虽然设立情报与安全部这个文官统领的专职情报机构是冷战后北约情报体制调整的重大举措和制度创新，然而负责情报与安全的助理秘书长虽被外界誉为“北约情报首长”，但是除指导、协调和建议外，并不拥有控制预算、任命和解雇联盟民事、军事情报部门负责人、设立联盟情报共同标准和政策等实质性权力，因此这一职位在联盟事务中的职能界定存在一定模糊空间，具体的协调工作也只能依靠说服和动员等“软手段”。从层级上看，负责情报与安全的助理秘书长只是北约民事领导框架下8个主管部门的助理秘书长之一，这种同僚关系事实上制约其情报管理职能的发挥，造成职责关系匹配的复杂化，最终致使其将重心放在本部门工作而非联盟情报事务上。2017年5月，为应对欧美籍“圣战者”对欧洲的安全威胁，情报与安全部进行了大幅度扩编，导致该部门协调工作的权重降低。此外，负责情报与安全的助理秘书长一职于2016年7月早先任命，由美国欧洲司令部情报部长保罗·尼尔森空军准将担任，全权处理北约框架下的美国国家情报，而负责情报与安全的助理秘书长对此的知情权却有限，其权力的行使受到实质性约束。

成员国主体性和战略诉求差异影响情报合作意愿。北约情报工作的前提是各成员之间自觉、自愿的情报合作，但在民族国家为主导性的当今世界，情报的高度敏感性与国家主权紧密关联，情报合作意味着让渡情报资源与情报能力，因而各国情报涉外问题保持极为审慎的态度。情报合作一般置于双边范畴下、针对某一议题、在临时机制下进行，而多边情报合作则必须拥有高度一致的共同目标，且建立在绝对信任的基础之上。北约情报合作的源头可追溯到二战期间建立的“美英情报协定”以及其后衍生出的美英加澳新“五眼联盟”，这五国在种族、语言、宗教、文化方面趋同，使得情报合作具有可操作性。②James Walsh,The International Politics of Intelligence Sharing,New York：Columbia University Press,2009,pp.31-44然而随着冷战后北约大举东扩，联盟构成日趋复杂，各成员国政治议程与军事意图差异突出且难以协调，致使情报合作阻力加大。比如2009年10月法国接替意大利驻防喀布尔苏鲁比区后遭遇塔利班袭击，造成法军10死21伤的重大损失。意大利先前通过对塔利班采取积极接触的“怀柔政策”拓展了情报获取渠道，并将视其为关键国家情报资源和后续行动重要保障，未在法意防务轮换过程中作为移交项目告知法方。③Lizzy Davis and John Hooper,“French Outcry over Claims Italian Payments Masked Taliban Threats,” The Guardian,16 October,2009.该事件引发法国强烈抗议，酿成两国外交风波以及北约内部混乱。

联盟内部能力代沟削弱联合作战情报保障效果。北约各成员国军事实力的严重失衡使得联盟情报工作处在权力不对称的环境之中。北约情报工作的政策理念、议程设置、作战条令、通信建设都是基于美国的作战体系、实战经验以及技术标准，特别是多国联合作战中的情报保障大量依赖美国的情报资产以及单方面投入。比如1999年北约对南联盟进行了78天的空袭行动，美国承担了95%的卫星及空中监视和侦察任务。美国的“引领”作用固然能提升北约情报工作标准，但联合作战情报保障却适用于“木桶效应”和“短板理论”，即最薄弱环节决定其整体效果。①Jennifer Sims,“Foreign Intelligence Liaison：Devils,Deals,and Details,” International Journal of Intelligence and Counter Intelligence,Vol.19,No.2,2006,p.202.虽然北约大力加强情报互操作建设，但在近几场军事行动中仍然暴露出实战环境下因情报体系代差导致的数据链通联等诸多方面问题。2011年北约“联合保护者”行动中，法国战机在接收和共享美国卫星和无人机数据时遇到技术兼容性问题，继而衍生出复杂审批程序，再加之缺乏必要的地面通信设施，致使整个“观察决策行动周期”拖至5小时。②Stewart Webb,“Improvement Required for Operational and Tactical Intelligence Sharing in NATO,” Defense Against Terrorism Review,Vol.6,No.1,2014,p.60.5小时窗口期给予卡扎菲部队充裕的时间重新部署，同时战场环境的变化极易造成非军事目标的误打及平民伤亡。此外在美国看来，在北约的衣钵下虽能彰显其军事行动的合法性与道义性，但多国参与会使情报保障变得复杂化，反而会束缚美国的手脚。因此，在阿富汗和伊拉克战争中，美国抛开北约，选择部分北约国家以及巴基斯坦等更具反恐情报能力和价值的非北约国家拼凑“特别联盟”来配合美军行动，而北约的联盟作用遭到架空。

文化综合感知能力欠缺僵化情报意识与安全观念。尽管北约着眼冷战后安全形势新特点不断优化情报工作组织形态，但在指导理念和工作机制上缺乏对整体地区环境的文化敏感性及适应能力，特别是针对近年来中东地区极其复杂的反恐反叛乱形势，北约情报工作政策上缺乏战略视野、手段上缺乏综合考量。十多年来，驻阿富汗北约国际安全援助部队把大量情报资源投入“路边炸弹”等不确定性威胁的预测，忽视对地区社会经济状况、部族部落、种族、宗族关系以及政治和解进程的评估，致使对阿富汗的“和平缔造”难以取得有效进展。北约国际安全援助部队情报部部长迈克尔·弗林少将称，盟军情报官员和分析师对阿富汗社会基层、人文环境等因素的掌握严重匮乏，致使情报同整体战略脱节。③Michael Flynn,Matt Pottinger and Paul.Batchelor,Fixing Intel:A Blueprint for Making Intelligence Relevant in Afghanistan,Washington,DC：Center for a New American Security,January 2010,pp.7-8北约国际安全援助部队司令斯坦利·麦克里斯特尔上将说道，打败塔利班不仅靠情报跟踪并消灭叛乱分子，还要有针对性地影响并告诫当地民众④Ibidem,p.24.。而要做到这一点，需要北约情报工作在方式上从以搜集情报为中心来确定任务，转变为以具体任务为中心来整合资源。美国陆军训练与条令司令部司令任上的马丁·邓普西上将指出，“最好的信息、最重要的情报、最准确的理解应是自下而上，并非自上而下”⑤Martin Dempsey,Our Army's Campaign of Learning,Arlington：Institute of Land Warfare,2009,p.3.。为此弗林提出各级情报官员应频繁轮岗，加强实地探访，同处在基层一线的民事官员、气象小队、女性接触小队、非政府组织等建立紧密联系，打破功能条块分割的工作模式，转而以地理区域为基准分配情报任务，从而更加全面地掌握地区社会和人文状况。