乡村振兴战略背景下的信阳乡村治理体系建设研究

吴红

党的十九大提出实施乡村振兴战略的重大历史任务，在我国“三农”发展进程中具有划时代的里程碑意义。信阳市作为中原地区的人口大市、粮食和农业生产大市，是中国重要的粮食生产大市，也是中国中部典型的农业大市，以占全国0.7%的耕地贡献了1%的粮食产量，为保障国家粮食安全和全国农业农村发展做出了重要贡献。面临脱贫攻坚和同步小康双重压力，信阳推进乡村振兴战略，完善乡村治理体等的探索与做法值得研究与总结。

一、信阳乡村治理的地方实践：基于郝堂村和光山县的调研分析

（一）郝堂之问：“多元治理主体”的乡村建设逻辑

信阳市平桥区五里店办事处郝堂村从“即将消失的村庄”，跻身成为全国第一批美丽乡村，较早实现了振兴乡村的设想，成为了“网红村”。郝堂村的复兴是一场政府、社会力量和村民三方协作，共同寻找乡村价值的系统工程。作为这个系统工程的核心人物的孙君，带领团队在乡村建设中抛弃了城市规划以往的思维定式，不仅关注乡村物质层面的环境空间治理和规划，更加注重乡村精神层面的村庄人文情感的重建。

因此，郝堂经验的可复制性首先不在于硬件改善，而在于“软件”创新，即“把农村建设得更像农村”的理念。

1.重新认识乡村价值。注重在乡村建设过程中对村庄进行全面的认识、理解和尊重，因地制宜做建设，面向社会谋发展等等。乡村振兴是一个基于乡村价值理念之上的系统工程，是一个生产、生活、生态全面修复的过程。

2.重新塑造村民尊严。坚持以民为主，引导村民营建乡村。通过外来力量的介入、乡村组织的再造、乡村精神的重塑等方式提高农民的觉悟。在建设中，遵循乡村建设的规律，遵循乡村价值的整合。对于乡村而言，政府和项目组作为外来者，在最初建设过程中，以指导者、参与者的身份进入乡村，但是在完成建设之后，最终还是要把乡村“归还”给村民，让村民成为主导乡村可持续发展的核心力量。

在郝堂村的案例中，乡村建设过程中引入了多元化的有效的治理主体，专家、NGO组织、村集体公司，加上政府的推动和村民的积极参与，促进了政府、专家、NGO组织、志愿者、村委会和村民的共同协作、高度融合，提高和完善了自身的治理体系和治理能力，进而形成了了一个多向自给、可持续发展的美丽乡村，先后获得了住建部首批“美丽宜居村庄示范”、“2015年中国人居环境范例奖”；农业部“美丽乡村创建试点乡村”、“中国最美休闲乡村”；2017年被评为全国首批农村幸福社区。

（二）光山探索：乡村治理的三个关键

作为刚刚退出国家级贫困县的光山县，依托乡村治理全面推进乡村振兴的探索可总结为以下三点：

1.“能人”治村：注重加强基层党组织建设。

在光山县调研期间，走访自身发展和乡村治理较好的村镇时，调研组有两点较普遍的感受：一是村镇“一把手”的能力强是关键因素，要真正在基层治理当中发挥核心作用；二是注重基层党的建设，才能确保各项工作“不跑偏”。从群众最关心、最现实、最迫切需要解决的问题入手。

2.各得其所：整合治理资源，构建自治体系。

一是完善乡村治理方式，必须简单有效。二是构建乡村治理体系，关键在于整合。即整合乡村综合治理资源，充分发挥乡村各方利益作用，吸引各方力量参与其中。首先是坚持农村党支部这个领导核心，统筹各方力量；其次是由村委会负责国家行政性政策在农村的落实；其三是壮大集体经济，注重以集体资产入股成立合作社，盘活集体资产，发挥经济职责；其四是成立农村社区，完善自治。由村内有威望、有时间、有热情、有公心的群众组成各类群众自治组织，负责群众纠纷调解、扶贫济困帮难、组织文体活动、倡导健康生活方式等职能。理清党支部、村委会、合作社、社区的职责，激发村内能人、乡贤、老党员等各个方面投身乡村治理的热情，凝聚了治理合力，最大限度地形成了共建、共治、共享的治理结构。

3.有的放矢：因地制宜提高乡村治理水平。

乡村的价值在于其独特性，因此没有任何一种模式能够满足所有乡村的治理需求。加强乡村的“善治”，既要考虑村子的症结，也要考虑治理基础和治理能力。比如，调研当中引领乡村发展、发挥治理主导作用的群体多元，基本上是家家有“高招”，人人有“办法”，这些“高招”、“办法”都是在实践当中总结出来，被实践证明了符合本乡本村发展的实际，既能解决国家政策的“落地”，也能满足乡村发展的现实需要，是我们应当重视和提炼的乡村治理规律。

二、信阳完善乡村治理体系的关注重点

完善乡村治理体系而言，可以重点考虑以下几个方面：

（一）培育乡村治理多元主体，探索解决“谁来治”的问题。在党委、政府的主导下，培育和激发基层社会自治力量和自治活力。梳理和建立基层群众自治组织依法履行职责事项和协助政府工作事项，推动乡村基层自治组织职能归位。重点推行村规民约，百姓议事会和乡贤参事会，以及百事服务团、法律服务团、道德评判团等“一约两会三团”社会治理新载体，构筑群众议事平台，吸收基层党员、村民代表、新乡贤、村能人、法律团体、志愿组织等参与乡村治理，落实自治法治德治有机结合的长效工作机制，建设善治示范村实现乡村善治。

（二）发挥“三治融合”独特优势，探索解决“怎么治”的问题。首先，注重发挥自治的基础作用，提升乡村治理“内生力”。构建“多元参与、协商共治”的农村社区参与式自治，通过村民议事、民主评议等形式参与协商，推动基层乡村事务从“为民做主”到“由民做主”转变。全面开展村规民约的修约、践约和评约活动，推进解决农村社会治理中的实际问题，促进家庭和睦、邻里和洽、家园和美。其次，注重发挥法治的保障作用，提升基层治理“硬实力”。再次，注重发挥德治的引领作用，提升基层治理“软实力”。

（三）建立“三治融合”保障机制，探索解决“如何治”的问题。市、镇两级建立“严乡强村育新计划”，以“领头雁”和“三有三带”培养工程为突破口，以“四议两公开”基层治理格局为抓手，探索形成“三社联动”治理机制，健全乡村治理体制。把组织振兴作为乡村振兴的保障，以农村基层党组织建设为主线，把改进作风和增强党性结合起来、把为群众办实事和提高群众工作能力结合起来、把抓发展和抓党建结合起来，着力提升基层工作水平，加快构建现代乡村治理体系，探索社群化、社区化治理新模式，确保乡村社会充满活力、安定有序。

三、信阳完善乡村治理体系的几点思考

由“三治”结合而至乡村善治。要坚持自治、法治、德治相结合，乡村善治应在充分考虑当地实际的基础上，解决好以下几个问题：

（一）完善村民自治的核心是顺应自治功能的变化

应推动村党组织书记通过选举担任村委会主任；全面建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程，推行村级小微权力清单制度；推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层，继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作；大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极开展农村社会工作和志愿服务，发挥新乡贤作用。

（二）完善村民自治的难点是推进集体产权治理改革

从长远看，集体经济组织承担着很多公共产品的职能，应该交给政府；集体经济组织也承担着很多村民自治的功能，应该剥离出来交给村民自治组织。通过这两个剥离，把集体经济组织变为一个纯粹的市场主体，这是改革的方向。

（三）建设法治乡村的关键是要有良法可依

要树立依法治村、依法治乡的理念。从干部的角度讲，是要依法行政；从农民的角度讲，是要遵法、守法、学法、用法。重视法治，前提是要有良法可依。现在的农业法、农村土地承包法和土地管理法等一系列法律都在不断完善当中，随着乡村振兴战略的持续推进，新的法律空白将会得到补充。

（四）要因地制宜提升乡村德治水平

德治深入人心，村民就能形成牢固的共同价值观，容易达成共识，从而大大降低法治的成本。因此，结合村落现有治理体系，深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新；开展好媳妇、好儿女、好公婆等评选表彰活动；开展幸福驿站、爱心之家等公益积分兑换活动；深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹，弘扬真善美，传播正能量。

“三治”相结合，是乡村振兴很重要的内容，也是实现乡村有效治理很重要的思路。需要注意的是，在结合时要把握好自治、法治、德治的边界，自治为基、法治为本、德治为先，自治、法治、德治各有各的适用范围。