新的经济责任审计对基层人民银行内部经济责任审计工作的启示

胡文林 许家义 陈定

新《规定》的出台和施行，标志着领导干部经济责任审计已步入时代化、制度化、规范化、标准化轨道，对于加强领导干部权力运行制约和管理监督，促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止具有十分重要意义。基层人民银行开展领导干部经济责任审计势在必行，由于基层人民银行的领导干部经济责任审计与现行的离任审计、履职审计之间既有共性，既各具特点。因此，如何在基层人民银行内部审计转型与发展的情况下，推动领导干部经济责任审计是我们值得思考的课题。

一、新《规定》的主要变化和亮点

1.总则要求上的变化。

一是加强领导，明确了“坚持和加强党对审计工作的集中统一领导”；明确了“促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止”的要求。二是指导思想新增了“四个意识”“四个自信”“两个维护”“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局方面的内容。三是经济责任重新定义规定“贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责”。四是审计对象新增了“国有和国有资本占主导地位的企业（含金融机构，以下统称国有企业）的法定代表人或者不担任法定代表人但实际行使相应职权的主要领导人员”。五是审计期间强调了“以任职期间审计为主”，大大加强了领导人任职期间的监督管理。六是实施主体增加了“审计委员会”。

2.组织协调上的变化。

一是联席会议新增了“金融监督管理部门”参与联席会议制度和联席会议职能。二是审计计划新增了“干部考核管理监督”“审计对象实行分类管理”“经济责任审计中长期规划”“领导干部履行经济责任情况审计全覆盖”和“终止审计”。

3.审计内容上的变化。

一是审计基础新规定“经济责任审计应当以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础”，原规定“以领导干部任职期间本地区、本部门（系统）、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础”。二是审计重点新规定“以领导干部权力运行和责任落实情况为重点”，原规定“以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点”。三是审计内容新增了“经济风险防范情况，民生保障和改善情况，生态文明建设项目审计”、“在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况”和“以往审计发现问题的整改情况”等。

4.审计实施上的变化。

一是审计实施明确了“对同一地方党委和政府主要领导干部，以及同一部门、单位2 名以上主要领导干部的经济责任审计，可以同步组织实施，分别认定责任”。二是审计通知取消了审计通知送达时限；新增了审计通知书的具体规定。三是审计会议新增了“对地方党委和政府主要领导干部的审计，还应当听取同级人大常委会、政协主要负责同志的意见”。四是资料提供新增了“工作报告、决议决定、请示、批示、目标责任书、机构编制、规章制度、以往审计发现问题整改情况、与履行职责相关的电子数据和必要的技术文档”等资料。五是统筹协调新增了“经济责任审计应当加强与领导干部自然资源资产离任审计等其他审计的统筹协调”的内容。六是配合责任新增了“有关部门、单位应当及时提供有关资料和信息”的要求。七是审计报告明确了“审计组实施审计后，应当向派出审计组的审计委员会办公室、审计机关提交审计报告”，而不是先向被审计对象征求意见。八是征求意见主体由“审计组”升格为“审计委员会办公室、审计机关”；报告修改新增了内容。九是报告审定由“审议”升级为“审定”；明确了审计报告具体要求。十是结果反馈新增了“经济责任审计项目结束后，审计委员会办公室、审计机关应当组织召开会议”等方面内容；复查意见时限从60 日变更为90 日。

5.审计评价与结果运用上的变化。

一是审计评价新增了“综合运用多种方法，坚持定性评价与定量评价相结合“的要求；明确了“对审计中未涉及的事项不作评价”。二是审计责任明确了责任界定考虑因素；取消了主管责任，整合到领导责任中；直接责任新增了“决策部署不坚决不全面不到位、不履行或者不正确履行职责等规定造成的后果”；将主管责任和领导责任合并为领导责任。三是责任豁免内容新增三个区分开来。四是新增结果运用范围和结果运用反馈内容。

二、基层人民银行经济责任审计的现状

近几年来，基层人民银行在内部审计实践中积累了丰富的离任、履职和绩效审计经验，为实施经济责任审计奠定了良好的基础，将经济责任审计融入离任、履职和绩效审计之中，经济责任审计呈现启动前行、逐步深入的态势。

自1999 年开始，国家层面相继制定了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》等系列制度，逐步推动经济责任审计。2000 年2 月，人民银行召开领导干部离任审计座谈会，印发座谈会纪要，首次提出“关于经济责任审计的问题”相关内容。2010 年4 月份，人民银行内审工作会议指出：“将围绕经济责任开展离任审计的相关成果体现出来，并组织实施推广。按照关注经济责任的同时关注内控和绩效问题的思路，进一步深化履职审计”。2013 年内审工作会议指出：“离任审计要突出经济责任，同时兼顾相关领域的内部控制；履职审计在关注经济责任的同时，关注内部控制和绩效问题”。2015 年提出：“履职审计和离任审计要以经济责任为核心，同时重点关注党和国家关于领导干部各项要求和贯彻落实情况”。

总体看，人民银行离任审计、履职审计、绩效审计均具有经济责任审计的特征，均是通过对领导干部履行职责情况进行评价，进行干部监督管理，促进其履行职责。特别是新《规定》对人民银行开展经济责任审计有理论借鉴指导作用。

三、新的党政领导干部经济责任审计对基层人民银行的启示

1.做大、做强履职评价，突出“绩效审计”的亮点。

领导干部履职审计是人民银行内审部门对领导干部任期内履行职责情况进行监督、评价和建议的行为，也是经济责任审计制度在人民银行的创新。因此，基层人民银行应结合工作实际做大、做强履职审计，按照履职审计五年一个轮回要求，统筹安排领导干部履职审计对象，突出绩效审计的亮点，确定履职审计评价指标体系。结合干部人事考核要求，定期开展领导干部经济责任审计，重点对领导干部履行职责情况开展评价，实现领导干部经济责任动态审计，将履职审计结果与干部考核结合起来，作为领导干部考核任免的主要依据，使经济责任审计真正起到防范预警的作用。

2.完善、明确责任认定，突出“离任审计”的重点。

1999 年，人民银行制定并出台了《领导干部离任审计制度》，规定了人民银行分支机构、重要业务部门、行属企事业的主要负责人离任时，由人民银行内审部门对其任职期间履行职责情况进行审计，并确认其承担的责任。通过进一步完善领导干部任期审计制度，从领导干部任职期间行政经济活动的合规性、经济性、效益性和效果性入手，评价履行基层央行职责是否有效、管理制度是否健全、重大决策是否民主、执行政策是否到位，以及领导干部个人是否廉洁从政。审计重点要突出对领导干部重大事项决策、重大项目管理、重大资金使用、重大人事决定和廉洁自律情况的审计，充分评价履职过程中存在的决策失误、管理失控和行为失范等问题，坚决划清前后任责任，推动领导干部依法、高效履行经济责任。

3.规范、细化评估指标，突出“审计价值”的目标。

审计评价指标体系是用来衡量、评价领导干部履职等次的标尺，是审计组拟定审计结论，提出审计建议的参考依据，是第三方评估审计项目质量客观、公正的重要衡量指标，关系到审计事业的生命。因此，基层人民银行在任期审计过程中，应当结合人事考核要求，逐步建立一套细化、规范、实用的评价指标，通过审计评价来见证和确认领导干部任职期间履行成效。

4.创新、改进方式方法，突出“审计成果”的运用。

审计成果关系审计工作的质量和效益，只有多渠道、多途径地充分利用审计成果，才能更大规模地运用审计成果，达到审计增值的目的。实践中，基层央行应运用统计计量、数字模型等方法手段，量化分析比较任期审计与其他审计成果，加强综合分析、充分提炼，将定性评价与定量评价结合起来，形成高质量、强品牌的领导干部经济责任审计模式。