社会工作参与社会救助的挑战与拓展

彭灵灵

[广东药科大学,广州 510006]

一、引 言

近年来，随着我国高速的发展变革，社会组织作为一种重要的社会力量开始受到公众的关注，并在社会治理的方方面面尤其是社会援助中发挥着举足轻重的作用。从我国社会救助的历史发展和实践经验来看，政府作为社会援助的主体，在资金支持和政策指导方面一直承担着重要的责任。即便有政府强有力的支持，过分单一的行政化的救助仍然存在着诸如被动性强，救助质量低、形式单一等问题，这大大影响了社会救助的效果和作用。 事实上，除了政府的责任和角色之外，在社会救助方面，社会组织所具有专业性强、灵活性高、运营成本低等优势可以有效弥补单一行政救助的许多不足，尤其是社会工作作为一支专业救助力量的介入更能突破原有救助形式的局限性。

随着我国社会经济的快速发展，社会组织近年来呈现出了蓬勃向荣的发展趋势。其中，社会工作参与社会救助日益活跃，社会工作专业人才日益壮大，成为社会组织参与社会救助的中坚力量。伴随着实践的积累，社会工作的组织架构和领导体系日益完善，政策指引和配套也逐步健全，社会工作行业协会不断建立和发展，使得现阶段我国社会工作的服务涉及面不断拓宽，目前已涉及最低生活保障、对特殊困难人员的支持、救灾、医疗援助、教育资助、司法援助、住房就业支持、临时(包括对流浪乞讨或走失人员)收容等。本文旨在通过分析我国社会工作参与社会救助的政策制定和发展，阐释目前社会工作参与社会救助实践中面临的主要挑战，为增进社会救助效益、促进社会工作服务的发展提供思路。

二、社会工作参与社会救助的政策的制定发展

目前，我国已建成了相对完善的具有中国特色的社会救助体系，主要包括基本生活救助、特殊援助、突发应急救助以及补充社会救助等。然而，现有的体系经历了漫长的发展过程，从最开始的在城市和农村实施“三无”人员保障制度与农村“五保”供养制度(两项制度后统一为特困人员供养制度)，到全面落实城镇居民最低生活保障制度和农村居民最低生活保障制度，并颁布实施《社会救助暂行办法》，我国最终完成了现代社会救助体系的建立。在这一过程中，有两个突出的变化值得关注：

第一，社会救助管理事务与行政资源供给之间的矛盾。以生活津贴为例，截至2018年年末，我国共有最低生活保障人数4528万人(包含城镇居民和农村居民)。要对这一庞大群体进行管理，仅定期或不定期采集核对家庭经济状况信息这一项任务，就需要大量的人力物力资源投入，对于各级政府来说都会是一项巨大的挑战。在社区的协助下，在一定程度上缓和了行政资源不足的问题，但是也还存在诸多管理困境。例如，由于城乡的各个基层社区组织不具备法人资格，因而会与社会救助制度实施的法制化进程相冲突。(1)唐钧:《社会救助管理需专业化》,《社会观察》2014年第8期。

第二，贫困人口对社会救助服务的需求出现了从经济保障到“经济保障+服务保障”的变化。传统的社会救助方式主要是较低层次的现金救助，亦即注重经济保障来满足贫困人口的基本生活需求。但是，贫困人口在非经济方面亦有多种社会服务需求，而且这些社会服务需求因贫困人口自身状况的不同而千差万别。政府显然不可能仅凭一己之力和单一资源做到向贫困人口供给充分的社会救助服务。

因此，不论是从政府内部的管理需求来看，还是从政府管理对象的服务需求来看，都需要社会力量介入来补充政府行政资源，通过相关专业知识和技能来弥补现有对被救助对象提供服务过程中的不足。 就目前而言，政府主要通过“购买社会工作服务”这一方式进行对行政资源的补充和辅助。基于此，通过制定和实施相关政策，各级政府部门积极引导和鼓励社会工作广泛深入地参与社会救助，使其在社会援助的各个环节发挥作用，积极履行其社会责任。更重要的是，在政府的推动下逐步完善的法律法规和制度体系，规范了社会工作参与社会救助的行为和措施，为这一项事业提供了强有力的指引。

简要来看，近年来出台的一系列文件(包括《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(民发[2012]196号)、《社会救助暂行办法》、《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》以及《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》)充分体现了我国政府已经意识到了自身行政资源的有限性与所管理事物对政府投入的需求不断增加之间的矛盾，并努力探索缓解矛盾的措施方法，更不断探索满足社会救助服务需求不断变化的具体操作。

《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(民发[2012]196号)明晰了政府购买社会工作服务的工作主体、服务对象、服务范围、程序与监督管理等内容。虽然该文没有明确提及社会救助服务的概念，但是围绕城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众等有关的服务大多与社会救助服务有关。随后，随着2014年《社会救助暂行办法》的颁布，我国各级职能部门不仅确立了社会组织和个人参与社会救助服务的法律依据，还规定了政府购买社会救助服务的具体内容、方法和服务主体，以及社会救助服务供给的监督等内容。换而言之，明确了买什么、怎么买、谁来买、买来后如何监督等问题。2015年，《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》的出台进一步规定了提供社会工作服务的各类机构和个人的服务内容、服务途径和方式、服务成果的评估和监督以及政府对这一领域的支持和保障措施等。2017年，《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》(民发〔2017〕153号)进一步解释了政府购买社会救助服务中的主体、内容、机制、评估和监管等内容，更针对这一领域中的基层实践提出了加强服务能力的具体方法。

其中，由于《社会救助暂行办法》明确和肯定了社会组织和社会工作在社会救助这一领域的重要作用和地位，因而具有里程碑式的作用。它不仅加强和树立了我国社会服务组织和专业社会工作人才投身到社会救助领域的信念和信心，更为社会组织和社会工作人才队伍开展社会救助服务提供了重要法规依据。简言之，这一法规的出台，为社会工作参与其他实践领域及向其他有需要对象延伸开辟了立法起点、获得了法律空间、提供了立法示范。以广东为例，2015年1月，广东省人民政府出台《广东省临时救助暂行办法》，明确指出鼓励、支持社会力量参与临时救助工作：就临时救助而言，县级以上民政部门可向各类社会组织购买服务，具体方式包括委托、采购等。 2017年，广东省颁布施行了本省第一部社会救助法规——《广东省社会救助条例》，对社会组织参与社会救助的常见问题做出了解释说明，明确鼓励和支持各类社会组织积极参与社会救助。

三、社会工作参与社会救助过程中面临的挑战

在我国社会救助的发展过程中，社会工作虽然开展的时间不长，但其已参与到妇女救助、儿童救助、老人救助、残疾人救助等各个领域，其专业性也在不断探索中发展。在肯定成就的基础上，社会工作参与社会救助的进程中仍面临不少不容忽视的挑战。

(一)社会情境复杂性带来的挑战

社会救助内容会因经济社会发展阶段不同而出现差异，社会救助对象的贫困特征则带有鲜明的历史烙印，与特殊历史时期的政治、经济、外交状况等诸多内外因素紧密相关。综观我国社会救助服务实践，改革开放以后大都是借鉴西方社会救助实践，然后将其引入至本土文化中。然而，西方社会救助实践与我国社会救助实践有着不同的政治、经济和社会背景，简单、直接的引入极有可能导致“水土不服”。这就要求社会工作者熟悉西方社会救助的运作过程，充分了解我国不同地方、不同方面的社会救助的实际情况，然后将其“为我所用”，进而改进我国当前的社会救助实践。在这个过程中，最为重要的无疑还是要理解我国社会救助对象陷入贫困的情境。例如，相较于农村地区，城市除了没有独立生活能力的老年人、伤残人员以及受困儿童等特殊人群以外,大部分社会救助对象之所以需要获得政府救助是因为失业导致其陷入贫困状态。我国仍处于产业调整与技术革新阶段，产业政策调整必然会淘汰某些产业，技术革新也会使得大多数技术工人将被机器等替代，城市失业问题并不会被一次性解决，而是一个长期且不断变化的社会问题。因此，从社会及服务需求变迁的角度来看，社会工作者不仅要具备微观实践技术，还必须具备宏观思维能力，理解社会变迁过程的各种机制和背景，预测公众生命历程中可能出现的社会风险，这样才有可能更好地应对当前与未来社会工作介入社会救助中的问题。

(二)贫困治理转型带来的挑战

贫困形态的不断变化而产生的新的社会问题会影响社会救助工作的开展。我国以往的社会救助主要是发放现金给绝对贫困群体(包括低保户、特困人员等)。但是经济社会发展后，绝对贫困人口的数量大幅减少，特别是2020年我国全面实现小康社会后，贫困治理将由绝对贫困治理转向相对贫困治理。相对贫困治理的一个重要方面就是多方面治理贫困。也就是说，政府对贫困人口的救助不能过度依赖现金救助，还要对贫困人口的健康、教育、住房、就业等多个维度的贫困实施救助。因此，社会工作介入社会救助也必定要面临多维度贫困治理而产生的新挑战。再如，主观贫困与客观贫穷的定义截然不同，与之相应的贫困测量与评估方式也不同，为了更好地完成贫困人口信息的收集和管理，建立适应形势变化的贫困人口识别机制是当务之急。简言之，多元化的贫困形态会使得社会救助服务的开展和深化变得复杂和多样，因此，不断变化的贫困形态对社会工作介入社会救助的理念、对象、方式、方法等提出了更高的要求。

(三)经济和资产保值带来的挑战

近年来，社会和学界对经济和资产投资问题的讨论愈加热烈，在社会救助领域，这一类话题也是城市贫困治理中重要的议题。现代金融赋予了从业者很多工具和策略，使得很多经济行为变得复杂而难以总结。例如，随着金融工具和产品的兴起和发展，销售者们为了推销金融相关产品，经常性地使用过度包装的具有诱惑性或误导性的销售策略。而这些现代金融衍生的“特性”，直接导入到社会救助领域里是极有可能水土不服的。为了应对经济发展所带来的挑战，社会工作者更要坚守公共服务的精神，加强自身学习，尤其是加强对经济性信息收集与辨识分析的能力。只有这样，社会救助这一领域才能在新经济条件下保有持续的活力，打破专业和领域的边界限制，包容财务、创业、现代运营管理等知识和科技，(2)郭登聪、张素菁:《金融社会工作知能的养成：金融社会工作高峰论坛——金融社会工作发展的探索与应用会议手册》，2016年，第29、40页。假若社会救助能够从多领域和专业来分析问题、落实政策，尽可能发挥好服务社群的角色和作用，将能更好地预防和治理贫困问题，并且能够更加从容地应对新时代经济形势所带来的挑战。(3)许凤雅:《社会工作者之金融理财知能及教育需求与其实务工作效能之探讨》,台湾大学硕士论文,2014年。与此同时，对于资产的保值性是不是持续性也是值得关注的。随着市场的波动、通胀及结构性的转变，资产会不会改变，这是否会把最底层的资金也卷入到商业竞争和不稳定的市场机制之中等等。即使是企业的理财方案，若没有特殊机制的保障，会不会影响到社会正义和公平，这些也是值得深思的，因为受益的还只是其中一小部分群体，并不一定是贫穷的参与者，相反，他们不但成为某些销售人员或某类机构的收入来源之一，也可能成为衬托别人形象的绿叶，或者是节约营销成本的工具。

(四)社会工作者能力发展面临的挑战

社会工作参与社会救助服务的能力包含两部分内容：社会工作机构的社会救助能力，以及社会工作者的提供社会援助的能力。具体而言，前者是指相关社会团体或者机构具有一定的资源分配和调动的能力，并且能够为被救援对象提供专业化的高质量服务；后者是指社会工作者具备专业的社会服务资质，能够提供专业化的服务，践行公共服务精神。(4)关信平:《社会工作介入社会救助的需求、能力及体制机制分析》，《湖南师范大学社会科学学报》2017年第46期。针对社会工作参与社会救助服务的两部分内容，社会对于第一部分的了解相对较多，而对第二部分知之甚少。理论上讲，社会工作者不仅要熟悉中央和地方在社会救助领域出台的各项公共政策、了解社会救助政策在实践中的运行情况，还要时刻关注和了解被救助对象的需求的变化和满足情况。只有这样，才能利用现有条件更加公平、有效、及时地对被救助群体提供最优质的专业化服务。而事实上，实际情况是高校培养了一批富有理论功底的社会工作者，但是社会工作者在熟悉社会救助政策、了解社会救助对象的生活情况、解决社会救助供给中的难题等方面的能力还远远不够。

四、社会工作参与社会 救助的发展思路

我国经济社会已经进入到了新的历史时期，在这样一个快速发展的时代，社会工作是社会救助得以不断深化拓展的重要力量。因此，深化和加强社会工作参与社会救助实践是全国性社会保障发展的必然趋势。如前文所言，社会工作参与社会救助面临着一些挑战，但这些挑战也是机遇。因此，提供社会工作的机构、团体和个人应该认清所处的时代，把握住发展机遇，充分发挥自身的优势和专业性、结合已有救助机制设计好介入路径、考量不同参与政策的针对性并重思价值、做好自我反省与情境分析等。

(一)把握好发展机遇当中的新定位

我国的社会救助起步较晚。在发展的最初阶段，主要是由政府起主导作用，救助方式也主要以发放现金的形式，社会组织及社会工作者极少参与，社会工作的价值和作用并没有得到广泛的认可。此外，以政府为主导的救助仅仅是以现金形式解决物质层面的短暂困难，并不能长期的改善被救助对象的生存和发展，贫困群体的生活状态仍然没有得到根本性的改善，而心理层面的安抚更是极其缺乏。(5)马凤芝:《社会工作参与社会救助的模式建构》,《国家行政学院学报》 2017年第04期。近年来，随着我国开放程度的提高、公民意识的觉醒、社会民生的改善发展，学界开始意识到社会工作的价值和作用，开始倡导把社会工作引入到社会救助中来，发挥其应有的作用。目前，国内学者主要讨论的议题都聚焦在社会工作参与社会救助的可行性、必要性以及具体的实施方法和内容，(6)杨荣:《社会工作介入社会救助:策略与方法》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2014年第35期。(7)原会建:《专业社会工作介入社会救助的路径与策略》,《人民论坛》2014年第35期。主张将服务保障和经济支持相结合。但是学界和实务界对于向社会救助对象提供什么服务并没有达成共识。随后，《社会救助暂行办法》和《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》的颁布实施具有历史性意义。这两个政策明确规定了社会工作在社会救助领域的服务内容，同时对政府的引导角色提出了要求。政策提到了政府应该鼓励社会工作服务机构和社会工作者积极参与到社会救助中去，充分发挥自身优势和专业为被救助对象提供各类专业服务(包括心理疏导、社会技能服务等)。与此同时，社会工作在参与社会救助的过程中应注重为受助群体提供多元服务，包括宣传倡导、资源对接、服务承接、服务转介等。总之，这两项政策为社会工作参与社会救助提出了规范和要求，这需要社会工作重新对自身参与社会救助领域的作用和角色进行定位。

(二)结合已有社会救助机制做好介入路径

当前，在我国社会救助的内容中，社会工作机构和个人最适合参与的部分是发现和确定被救助群体的实际需求。这不仅能够充分体现社会救助的精神内核，更能够配合弥补政府在社会救助领域行政资源的不足。就目前而言，关键是要根据政府转型的要求，转出家庭调查、需求分析、救灾政策有效性评价等适合社会力量救灾目标的具体事项，发挥其职能，并将其移交给社会工作服务机构和社会工作者，使其能够针对贫困人口的实际需求做出准确科学的判定。(8)民政部课题组:《社会救助系统社工岗位设置研究报告》,北京:民政部最低生活保障司,2007年。在操作层面，可以开展人口调查，针对贫困家庭建立档案，依托数据分析对贫困家庭进行评估，进而制定扶贫政策。此外，可以帮助困难家庭申请各类政府援助，协助政府开展救助工作，利用社工人才队伍，加强对政府社会救助政策的宣传和倡导，并联合其他的社会组织、志愿者等社会力量提供全面的救助服务。通过这些方式，将政府、社会、第三部门、社会各领域的资源整合连接，充分实现社会救助的最优成效。(9)民政部：全国社会工作介入社会救助实践探索研讨会，2017年。最后，可以有针对性地开展个性化社会救助行动，如社区服务、小组帮扶、个案追踪等。通过这些方式，社会工作的从业者可以提升自己的能力、充分发挥自身的主观能动性和潜能，被救助对象也可以更深刻的学习脱困的技能，减少对被动救助的依赖性。同时，通过与社会工作机构和社会工作者的紧密互动，被救助群体可以逐步建立起乐观进取的态度和对未来的信心，这将使得社会救助获得更持久的成效。总体来说，社会救助不仅着重于解决紧迫的眼前困难，更看重长期持续地改善民生。通过完善的机制和参与路径，社会工作将得以从更加多元的领域和部门参与到社会救助中去，从而使得被救助对象的需求得到更好的满足。

(三)提高不同救助政策的针对性并思考专业价值

不同时期不同的政治、社会、经济、文化背景推动相应阶段社会救助政策的不断发展演进，出现了从灾难救助、家庭救助到分级救助再到多元救助，从全面生活水平提高到重点群体再到生活津贴，从物质救助到金钱救助再到多元救助(健康、能力培养、差补)等变化过程。社会工作参与到社会救助领域是社会发展演变、民生持续改善的必然过程，是在过去的历史当中受助群体范围不断扩大、资金投入逐渐增多、普适性服务不断增强过程。但随着社会发展和个人权益保护的增强，过往的福利再分配制度所受影响因素逐步增多，承诺与持续、公平与选择都需要重新考量政策的针对性及救助价值的议题。社会工作也面临许多两难的议题：社会工作介入贫困的计划性与暂时性利益的选择性之间的博弈、普惠性政策与财务可持续性之间的矛盾，以及一些挑战道德性的议题等等。

目前，社会工作的许多方法或某种方法只能针对某类的贫困，使之得以解决，但持续性问题和反复性问题又很难处理。许多贫困是多种原因造成的，动态的变动过程也很复杂，即使社会工作介入，可能也会容易反弹与回转，预防贫困甚至托底完成或许也只能维持其生存需要。社会工作触及现在的福利政策时，不仅意味着单纯的服务给予，还强调服务对象的责任承担及改变。但也不可能满足救助对象的全部需求和多元服务参与，也不可能避开政策造成的结构性问题。对于社会工作者来说，社会变革的趋势是否跟社工理念价值相符，这也会影响到服务的质量、发展及变革。

(四)自我反省与情境分析

随着社会及经济状况的不断变化，社会政策的演进，社会救助的各种样态及其原因，救助政策的审查机制、扶助机制，以及被救助者的态度和个人支持体系等，也变得日益错综复杂。同时，随着社会工作实践的发展和相关经验的积累，社会工作者自身的世代差异问题也开始显现。社工大部分身处中等收入水平，因此，尽管专业教育教化使其成为协助弱势或为弱势充权的社会工作者，但却也承袭了其出身、社会经济地位的价值和空间观念，并且还可能无意识地对被救助者“应该”出现的场景，做出某种程度上刻板印象的反应。当社工面对复杂万变的实务情境，在时间、资源有限且需立即决策的情态下，实务工作上中立的价值观可能非常难以实现，此情此景中的判断不一定是依从其专业价值而来的。社会工作者脑海中经有的“理想中的穷人”或“救助关系政治性”，也会对救助关系中的穷人和社工形象进行新的建构——“传统影像”及“社工自身大小与体制关系”。(10)张君培:《社会工作者的贫穷意象》,东海大学硕士论文,2009年。

五、结 语

回顾我国社会工作参与社会救助的政策发展历程，不难看出我国在经济快速发展的基础上同样快速地建立起了相对完善的社会工作参与社会救助的政策体系，明确规定了社会工作参与社会救助的内容、方式和领域。本文认为社会工作参与社会救助实践的快速发展主要基于以下两个因素：第一，社会救助管理事务与政府在救助过程中行政资源供给之间的矛盾；第二，新经济时代条件下被救助群体需求的不断变化。前者督促政府不断寻求社会力量的支持和配合完成社会救助目标，而后者则要求包括政府在内的社会救助服务供给者提供更加多样和高质量的救助服务。为了更好地规范社会工作参与社会救助的实践，在政府的推动下，一系列社会工作参与社会救助的政策应运而生。

然而，社会救助政策和实践的快速发展并不意味着社会工作就可以圆满顺利地满足被救助群体的需求。在社会工作参与社会救助过程中还面临着诸多挑战。本文认为，作为一种新生力量，社会工作者和社会工作机构等还有待在参与社会救助实践中不断增进自身能力建设。特别是我国目前还处于转型期，各种社会风险和社会问题处于变动之中而难以预测。随着社会经济的不断发展变化，被救助对象的需求也呈现出多样性和波动性。因此，如何满足社会救助对象的个性化需要，是社会工作参与社会救助服务面临的一项重大挑战。与此同时，伴随着我国贫困治理转型，因贫困定义发生变化引起的贫困人口识别机制和社会救助服务供给内容变化，这对社会工作机构和社会工作者来说也是一项巨大的挑战。本文认为，社会工作究竟应该如何较好地介入社会救助需要有一个明确的制度保障和介入机制，同时需要根据被救助群体的需求进行自身的作用分析和角色定位，只有做好了这一步，社会工作才能更好地服务被救助群体。分析社会救助对象陷入贫困的原因，在供给社会救助服务之外，更要重视结合自身的专业判断与社会救助对象所处的实际境况，思考如何帮助社会救助对象走出贫困陷阱。

最后，如果将国家与社会关系区分为“冲突模式”与“互动模式”，本文是从互动视角去思考政府与社会组织的合作伙伴关系，阐释了社会工作参与社会救助的挑战与发展思路。本文认为社会工作参与社会救助的本质是一个政府、社会与公众等多方力量主体协调联动的过程。社会工作参与社会救助能否提升社会救助服务供给的质量，有赖于自身能力的提高及社会救助服务中各个参与主体间的协调与合作的具体情景。