国家审计机关加强对生态环境部门内部审计工作指导和监督的几点思考

■黎春香 邢艳帅 刘京（湖南省审计厅）

2018 年3 月，审计署发布《审计署关于内部审计工作的规定》明确提出，“对本单位及所属单位的自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行审计，是国家机关、事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构必须认真履行的一项重要职责”。作为生态文明建设引领者、推动者、实践者的生态环境部门，它的内部审计机构更应担负好此项职责。同时，国家审计机关也应与时俱进，加强对生态环境部门内部审计机构的指导和监督，从而促进生态环境部门高效优质履职，助推生态文明建设更好开展。

一、生态环境部门职责及其内部审计工作职责的变化

随着我国经济建设的深入推进，短短几十年，生态文明建设在我国经历了一个从萌芽到被视之为关乎民族未来的长远大计的发展过程，其被重视程度不断提高。加强生态文明建设，建设“绿水青山”的美丽中国，已然成为政府及民众的共识，审计机关也责无旁贷。2013 年11 月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制，随后几年，领导干部自然资源资产离任审计从试点逐步过渡到全面铺开阶段。与此同时，生态环境部门的内部审计机构所承担的职责也发生了相应变化，原来的工作重点是监督单位财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益性。而近几年来，配合国家审计机关，加强对生态环境部门全面贯彻落实生态文明建设政策措施落实的监管，成为生态部门内部审计机构新的工作重点。同时，对于审计发现的问题整改落实、跟踪反馈，不断促进生态文明政策更好落地生根，内审机构具有与生俱来的优势，这是当前人少事多的国家审计机关所难以做到的，也是新时代赋予它的新任务。

二、当前省级生态环境部门内审机构设置情况

生态环境部门内部审计机构的重要性日益凸显，但是其机构设置、人员配备情况并不理想，这种情况的发生，与目前相关法律法规不健全，相关制度还处于“有则有之，但语焉不详”，缺乏刚性制度的支撑不无关系。2011 年制发的《环境保护部内审工作规定》，提出了“各派出机构、直属单位应当按照本规定，建立健全内部审计工作制度”的原则，并明确规划财务司为生态环境部的内部审计主管部门。但是，该规定并未对单位内部审计机构设置的具体形式作出明确规定，对于贯彻落实中央和各省关于生态文明建设的重大决策部署情况、遵守生态环境保护法律法规、履行生态环境保护监督责任、生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况等方面也未作出相应规定。

根据上述规定，目前，我国31 省、自治区、直辖市的省级生态环境部门的内审机构大部分依附于财务审计处，或科技与财务处等，个别省份的生态环境部门内设的机关处室连内部审计职责也没有明确。在省级以下生态环境部门，设立审计机构设置情况更令人堪忧。笔者在调查中发现，相当一部分生态环境部门基层单位认为，内部审计与本单位的经济活动没有直接关系，可有可无，无需单独设置；个别单位甚至认为行政事业单位的业务比较简单，无需内设内部审计机构；而有些则是人员编制太少，加之领导对内部审计的重视力度不够，导致也没有设立专门的内部审计机构，即使设置了相应的部门也都处于比较边缘的位置。以H 省为例，在2019 年统一开展实施的3 市及14 县区党政主要领导干部自然资源资产离任（任中）审计，笔者发现各市县区生态环境部门均没有设立独立的内部审计机构，市级主要依附于办公室、规划财务科等，而在一些县区级生态环境部门甚至连内部审计职责也没有明确。

三、国家审计机关加强对生态环境部门内部审计工作的指导和监督的依据和方式方法

（1）对生态环境部门内部审计工作进行指导和监督的法律依据。有些组织和个人对内审机构设立、内审人员配备，内审工作开展存在负面干预，内审工作流于形式，完全把内审看作是应对国家审计机关对单位审计的一个应对策略。而实际上，《中华人民共和国审计法》第二十九条已明确规定，依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。因此，毫无疑义，国家审计机关对生态环境部门内审工作进行指导和监督，这是法律赋予的神圣职责。

（2）加强对生态环境部门内部审计工作的指导和监督的方式方法。《审计署关于内部审计工作的规定》明确指出，“审计机关可以通过业务培训、交流研讨等方式，加强对内部审计人员的业务指导；审计机关可以采取日常监督、结合审计项目监督、专项检查等方式，对单位的内部审计制度建立健全情况、内部审计工作质量情况等进行指导和监督；审计机关应当对单位报送的备案资料进行分析，并将其作为编制年度审计项目计划的参考依据”。笔者认为，当前，在全面推进领导干部自然资源资产离任审计工作时，国家审计机关应当结合离任审计工作的审计内容和重点，以及各地区经济社会发展新形势新要求、当地资源特点和生态环境状况以及区域经济发展中资源开发利用、生态环境治理、环境质量改善等热点问题和生态环境保护面临的突出问题，对生态环境部门内部审计工作有针对性地开展分类实施指导和监督，促进其工作内容与时俱进，让其成为成为政府审计的重要助力，成为生态环境部门依法有效履职的重要助力。

四、完善和加强生态环境部门内部审计工作的具体措施

（1）提高对生态环境部门内部审计工作重要性的认识。内部审计与社会审计、政府审计并称为我国当前的三大监督主体，其中，相比其他两种类型的审计工作，内部审计具有更强的主动性和便捷性。所以，如果要提高生态环境部门内部审计工作的成效，一方面，生态环境部门必须进一步提高对内部审计工作的认识，采取切实可行的手段措施逐步提高本单位各个部门人员对内部审计工作的重视程度，对内部审计内容不断完善，使内部审计与与纪检、监察等监督部门形成合力。另一方面，国家审计机关在开展领导干部自然资源资产离任审计的过程中，应注重加强对生态环境部门内审工作的指导和监督，充分认识到内部审计的快速发展对国家审计发展的不可替代的促进作用；在具体审计时，切实把当地生态环境保护部门的内部审计工作开展情况作为审计的一项重要内容，并针对生态环境保护部门内审工作中遇到的一些问题，认真分析和查找原因，提出行之有效的解决措施，以提高指导和监督工作的针对性、前瞻性和实效性。

（2）完善生态环境部门内部审计法规制度建设。2018 年1 月，审计署颁布了《审计署关于内部审计工作的规定》，这是内部审计承担生态文明建设职责的重要制度依据，但是，该规定法律层次较低，可操作性不强。而生态环境保护部门出台的内部审计的相关法律法规，最近的一次是2011 年12 月，即《环境保护部内部审计工作规定》《环境保护部派出机构和直属单位领导干部经济责任审计实施办法》，不仅内容与当前政策存在一定的“时滞”，而且只是部门规章，没有上升到法律层面，缺乏刚性约束，直接影响了内审工作的推动和实施。但随着我国生态文明建设的推进实施，原有对生态环境部门的内部审计工作规定已不能适应新的时代的要求，理应与时俱进，明确生态环境部门必须建立和健全内部审计制度的强制性要求，以此保障内部审计工作依法依规进行。同时，各级政府审计机关也要结合当地的实际情况，促使地方政府通过建章立制，把一些成功的内审理念、经验做法推广到各级生态环境保护部门，规范内部审计行为，保障内部审计工作健康有序发展。

（3）保证生态环境部门内部审计机构的独立性。根据目前我国各省、自治区、直辖市省级生态环境部门内审机构设置情况，100%的省级生态环境保护部门均没有独立的内审机构，大多都是由财务部门或其他部门来承担相关工作和职能，即便是在生态环境部，目前也没有独立的内部审计机构，这使得审计工作独立性得不到应有体现和基本的保障。还有一些单位甚至根本没有专业的审计人员，大部分由财务人员兼任，有些甚至根本就没有履行单位内部审计的职责。这种自己对自己进行审视的审计模式，严重缺乏公允性，审计结果也不具备任何的参考价值，这必然会影响到单位内部审计结果的权威性。因此，目前各地区生态环境部门应考虑设立独立的内部审计机构，并且保证内部审计机构和人员在形式上和实质上的独立性，在单位负责人直接领导下，对单位负责人直接汇报工作，以此保证内部审计机构能够独立地行使内部审计职能。尤其是目前在我国政府审计力量严重不足的情况下，发展和完善生态环境部门内部审计具有重要意义，不仅有助于更好实现我国生态文明建设的新任务新要求，同时也有利于部分缓解当前国家审计机关自然资源和生态环境审计力量不足的现实问题。

五、结束语

生态环境部门作为我国生态文明建设的重要推动力量，应充分认识到本单位内部审计的重要性，建立健全内审机构，配优配强内部审计队伍，为内部审计工作独立有效开展提供坚强保障；而国家审计机关作为党和国家监督体系的重要组成部分，有义务也有责任对生态环境部门内部审计工作加强指导和监督，帮助其不断提升内部审计队伍的能力素质，加大内部审计结果的运用力度，有效形成监督合力，不断推动我国的生态文明与可持续发展建设事业持续前进。