我国农村基层自治的现实困境与思考

施锋矫

(山东大学 政治学与公共管理学院,山东 济南 250100)

1982年宪法确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位,时至今日,我国农村地区已经普遍建立了以村民委员会为主要载体的基层自治管理体制。三十多年的实践表明,实行农村基层自治,坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,既有利于充分发挥农民群众推动经济社会全面发展的积极性,又有利于在农村基层建立有效的利益协调机制、矛盾调处机制和社会管理机制,从而促进我国农村各项事业的发展与农村社会的稳定。但是,与此同时,我们也要正视我国农村在基层自治过程中所面临的一些现实困境,深入分析背后的原因,探寻我国农村基层群众自治制度完善与发展的可行路径。

一、我国农村基层自治所面临的现实困境

(一)村民对村委会的信任度低

上世纪80年代广西壮族自治区罗城县和宜山县的一些村,自发地把农民组织起来创立村民委员会这一组织,时至今日已经过去了三十多年,在国家强农惠农富农政策的有力支持下,中国农村经济社会发展取得了举世瞩目的成就,新农村建设也取得了丰硕成果,许多村子自治有序,村民对村委会的信任度很高。但是也应该注意到,也有很多村子的村民对村委会的信任度较低,直接表现就是村民把选举当作一种“走形式”的程序,村民的政治参与度和参与效果很低。而某些村干部在自治过程中以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法的违法行为,又加剧了村民政治信任度的再次下滑。

村民对村委会信任度低的根源是村民对自身的权利和义务认识不到位。在当今中国,农民的受教育程度依然不高,法律意识淡薄,思想较为落后,传统的“官本位”思想依然很有市场,“官老爷”做派在有些农村地区非常常见。从行政功能上讲,村委会不属于行政机构,经村民直接选举产生的村干部也并不属于行政干部。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》,村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。所以说,我国农村基层并不是完全意义上的自治,村委会的职能更像是一种过渡,既有上传下达的职能,又有自主决策的权力。可是在很多农村,无论是村干部还是村民,都对自己的权利与义务没有正确的认识,也没有正确认识村委会的职能与作用,更搞不清楚村民与村委会之间的关系。在村民眼中,村干部就是“领导”,就是“父母官”。有些村干部,尤其是村主任,对自己的身份和职责没有准确的定位,村务上的自主决策权使得某些村干部有了以权谋私的条件,产生了当“土皇帝”的错觉。甚至有的村就是某个家族的“家天下”,村主任和村党支部书记是亲兄弟,村两委成员全是这个家族的亲信,村民敢怒不敢言。受官本位思想的影响,村民自然而然地把村干部当成了“父母官”,以官为本,以官为大,对村里的不法行为听之任之,对村干部毕恭毕敬、惟官是从。这些行为直接损害了村干部在村民心中的形象,随之导致村民对村委会的政治信任度降低。

村民对村委会信任度低最直接的表现就是对待选举的消极态度。我国农村原来每三年一届的选举算得上是中国最广泛的直接选举,体现着我国基层民主的实现程度。但在农村选举的过程中,有很多因素干扰着选举结果,很多农村经过选举产生的村干部并不是德高望重的贤能者,有的村甚至选出了“村霸”担任村主任。这些村子的村民对这种选举结果大多从无可奈何变成了无所谓,认为选谁都一样,自己的日子还得自己过。因此,买选票、贿选、拉帮结派、发传单、贴大字报甚至威胁恐吓等非法行为在农村选举的时候较为普遍。这些非法行为令选举结果信服力很低,相应的村民对村委会的信任度也降低。久而久之,村民的民主参与积极性降低,这种消极态度导致恶性循环。

(二)资源分化严重,村子整合度低

农村资源分化最主要的因素就是宗族、派系之间的对立。有学者认为,所谓宗族,就是同一男性祖先的子孙若干代聚在一起,按照一定规范,以血缘关系为纽带结合而成的一种特殊的社会组织形式。几千年的农业文明使得农民聚族而居,长期保留了以家庭为基本劳动单位的组织形式。新中国成立以后,由于历史原因,宗族势力曾销声匿迹,但随着人民公社制度的解体和家庭联产承包责任制的推行,宗族势力在部分农村地区重新发展起来。[注]刘玉凤、王栋:《农村宗族势力的生存逻辑与治理对策》,《求实》2010年第7期。在经济欠发达农村,宗族之间抢夺自然资源,争土地、争水流、争矿山、争山林等事件时有发生,因此而引发的斗殴事件也不在少数。在经济较发达农村,宗族之间还要抢夺信息资源,争工程、争投标等。有些势力较大的宗族,势力会渗透到基层政府部门,不仅令村委会有所顾忌,甚至基层政府也会礼让三分。尽管宗族势力有时候能够补充法律的不足,从伦理道德角度调节村民矛盾,在一定程度上维护农村社会生活稳定，但也必须重视宗族之间的利益纠纷所导致的对抗严重分化了农村的自然资源和社会资源,阻碍了农村经济的健康持续发展。

在我国农村地区,“派系”是指人们以特定的关系为纽带联结起来的、具有共同利益和现实功能的非正式组织。[注]孙琼欢、卢福营:《中国农村基层政治生活中的派系竞争》,《中国农村观察》2000年第3期。改革开放40年来,我国农村经济高速增长,不仅对农村的社会生活带来影响,同时也冲击了农村的政治生态环境。现如今农村实行基层群众自治制度,三年一届的换届选举实际上是农村最重要的公共权力资源再分配,派系斗争大多数也是在这个时候更为激烈。从一定程度上讲,派系的存在在自治的过程中能够起到举足轻重的监督作用,但在很多农村地区,有些势力为了达到当选目的,不同派系之间的斗争层出不穷,出现从最初的直接拉票、买票到如今的操作选举、私分集体资产等破坏选举的违法、违纪行为。在派系斗争较为尖锐的村子,村务的处理基本毫无公平公正可言,甚至可以说处于服务派系斗争的地位。在派系斗争的过程中,村办企业发展缓慢,甚至破产;村有集体资产“几经易主”,造成了极大的资源浪费,同时也对村里的人才资源产生极大耗损。

随着我国经济进入新常态,农村也进入了加快转型和全面转型的新阶段。但是由于宗族和派系斗争,许多农村的自然资源和社会资源被极大地分化、浪费,村庄整合度很低。很多村子的两委班子卷入宗族和派系斗争,导致村务混乱,经济发展落后,职务犯罪时有发生。更有甚者,势力较强的宗族和派系与当地的黑恶势力勾结,严重影响了村子的和谐稳定。有些农村的黑恶势力依托宗族、派系斗争参与农村社会利益的再分配,干扰村务处理,操纵选举,侵占集体财产,从事非法经营,通过恐吓、暴力、威胁、敲诈等手段侵害村民的合法权益。这些违法行为加剧了资源分化,严重影响了村民的向心力,致使村庄整合度变低。村庄整合度降低,会严重影响村子的经济发展方向和发展速度,对农村的政治生态坏境产生极大的破坏力,同时还会破坏村子的和谐稳定,甚至会影响政府在村民心中的公信力。

(三)自治的驱动力不足

千百年来,在我国保证农村和谐稳定、农民安居乐业的不仅仅是律法,民俗乡约在某种程度上甚至扮演着比律法更为重要的作用,这也是基层群众自治制度能够在农村实行的现实基础。但是随着市场经济的不断深入发展,基层群众自治制度在农村的实现程度和实现效果差强人意。传统上我国农村自治得以实行的两大主要因素是乡贤乡绅主导、礼法乡约护航,通俗来讲,就是精英人才主导和文化民俗护航。当代中国农村,精英人才流失和文化民俗没落这两个因素导致自治的驱动力严重不足,村民没有内在凝聚力,自治效果大打折扣。

家庭联产承包责任制的确立和人民公社的解体,计划经济迅速向市场经济转变,造成农村和农民都发生了深刻的变化。我国农村基层群众自治的中坚力量是农村精英,可随着市场经济的不断深入,农业户口、农民的身份已经不能限制农民的自由与发展,很多有知识有头脑的农民通过自身努力,走出农村,涌向城市。随着改革的不断深入,越来越多的年轻人也开始离开农村去城市寻求发展,人才流失成为了当代我国农村的重要问题,直接造成主导农村自治有序的中坚力量被严重削弱。

经济全球化的今天,网络普及、西方文化渗透等严重冲击了我国的传统文化。梁漱溟认为中国的问题就是文化失调问题,乡村风俗习惯的改变所导致的乡村破坏,继而引起社会秩序紊乱是中国农村最重要的问题。因此,对农村传统文化的保护与弘扬任重道远。文化是一个虚的概念,但文化却也的确实实在在地体现在日常生活之中,只有通过风俗节日、民俗活动这种有仪式感和参与感的形式才能深入人心,从而形成一股内在的凝聚力,才能增强农民的归属感、认同感,潜移默化地对传统文化形成一种敬畏之情。但西方文化的冲击,市场经济的快节奏,加上农村空心化、农业边缘化、农民老龄化等问题,我国农村的传统文化开始没落。这直接导致原本充满人情味的中国农村丧失了内在精神。人情淡漠,道德水平也有所下降,无论村里有什么违法悖德的事,只要事不关己,不损害自身利益,很少有村民能站出来伸张正义,导致农村群众自治的驱动力不足。

二、完善农村基层群众自治的思考

第一,进一步对农民进行法律普及教育,正确认识村委会、村党支部的定位与作用,正确认识自己作为公民、作为选举人与被选举人的权利与义务。逐渐使农民掌握政治参与、民主自治的知识与技能,学会正确行使作为公民的知情权、参与权、表达权、监督权。

确保农村政治生态的健康稳定,切实处理好村两委的关系,定期对村干部进行教育培训,村干部要带头遵法、学法、守法、用法,提高村干部的服务意识,提高村两委的公信力。村两委干部要充分了解党对农村工作的统一领导政策、村民自治的性质和范围、村民委员会与上级党委和政府的关系,以及一些必要的法律法规知识,廉洁自律。[注]杨喜添:《农村宗族势力对村民自治的影响与对策分析》,《广州大学学报(社会科学版)》2006年第6期。

第二,大力发展农村经济,夯实农村基层自治的经济基础。深化改革,创新思维,发展、搞活农村经济。加快土地流转,实现资源优化,提高农业生产效率,发展现代农业,发展多种形式适度规模经营,实现农户和现代农业的有机结合。按照“一村一品”思路,建设现代农业园区,扶持农村先进企业,开拓专业市场,提高科技对农业的贡献率,缩小城乡差距。合理利用自然资源,开展乡村旅游,发展绿色经济。盘活集体资产,提高各类资源的利用效率,发展集体经济。

利用互联网拓宽信息发布范围,加强信息交流,加快生产工具升级改造,实现生产资料集约化,推动农业专业化发展、农产品品牌化发展,提高农产品质量,增强农产品竞争力。同时也要加大宣传警示力度,教育农民正确认识投资与风险的关系,防止陷入金融诈骗。

第三,大力发展农村教育文化事业,培养人才、吸引人才、留住人才,巩固扩大农村基层自治的中坚力量。加大对农村的教育资金投入,增加乡村教师的福利。对反哺家乡、扎根农村的大学生提高创业扶持力度,增加生活补贴形式。合理利用农村当地资源,拓宽招商引资渠道。加强农村公共设施建设,提高公共服务质量。完善公共文化服务体系,深入实施文化惠民工程,丰富群众性文化活动。

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出,要多渠道构建和培育乡村振兴的人才体系,一方面要加大新型职业农民的培育力度,实施新型职业农民培育工程;另一方面要加强农村专业人才队伍建设,如乡村教师队伍建设、农业技术队伍建设、农业服务人才队伍建设等;此外,还要借助高校、科研院所的科研技术力量,服务农业发展,施行农技推广服务特聘计划。通过这些措施,巩固扩大农村基层自治的中坚力量。

第四,合理引导利用宗族势力。从一定程度上讲,宗族观念有利于农村良好社会风气的形成,在我国大多数农村,各宗族基本都秉承了“仁、义、廉、耻、忠、孝、节、俭、礼、信”等儒家思想的传统道德,都有与传统道德相一致的族约族规。同时,宗族组织在内部非常注重传统道德教育和美德教育,制定了严格的族规族约,规范宗族内部的行为,同宗同族之间十分讲究辈分高低、长幼有序、房支远近,这些都有利于维护家庭和社会稳定。[注]刘玉凤、王栋:《农村宗族势力的生存逻辑与治理对策》,《求实》2010年第7期。对于积极正面的宗族势力要合理利用,让其成为农村基层自治的有力支撑。

与此同时,要坚决打击黑恶势力。农村的黑恶势力是制约农村发展的毒瘤,严重影响了农村社会的和谐稳定,想要根除农村的黑恶势力,必须打掉黑恶势力的保护伞。同时也要加强基层党组织建设,大力发展村集体经济,做好对农民的思想政治教育。

加强和创新农村社会治理模式,鼓励农村民间组织健康发展。农村民间组织一般具有非政府性、民间性、互益性、自愿性、自由性等组织特征。农村民间组织的发展,一方面,有益于乡村社会中分散利益诉求按照功能分化的原则有效整合和表达,有助于乡村社会各个阶层有序地参与到政策形成过程中去;另一方面,通过构建和畅通这种制度化的参与机制,国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权。[注]冉光仙:《非直接利益冲突视域下诉求表达机制的构建——缘于信访救济的探讨》,《吉首大学学报(社会科学版)》2011年第1期。农村民间组织的健康发展,必将有力推动我国农村的基层自治。

第五,弘扬传统文化,加强民德教育。农村的传统文化和民风民俗不仅对我国乡村治理的实现程度有着重要作用,更重要的是,它体现着中华民族的精神内核。要想弘扬传统文化,就要让民俗活动这样的载体活跃起来,要让每个村民都能感受到文化的存在与意义,鼓励民间组织主导,村民主动参与,开展形式各样、特色鲜明、文化氛围浓郁的传统民俗活动。

十九大报告明确要求,要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。农村的德治归根结底是民德教育,乡村治理卓有成效的保障就是村民遵守公序良俗,民风淳厚,民德高尚。因此,民德教育是解决我国农村问题的重要一环。通过广泛深入的民德教育,厚植农村基层自治的社会基础和民意基础。