外军联合作战指挥体制的历史发展及其基本规律

联合作战指挥体制，是军队为实施联合作战指挥而建立的组织体系及相应制度，包括联合作战指挥机构设置、职能划分、指挥关系及法规制度等。联合作战指挥体系和联合作战指挥机构构成联合作战指挥体制的“硬件”，联合作战指挥职能划分、联合作战指挥关系确定，以及与此相关的法规制度则相当于联合作战指挥体制的“软件”。信息化条件下，随着联合作战成为基本作战形式，联合作战指挥体制也成为军队指挥体制的发展方向和完善重点。研究不同社会制度下联合作战指挥体制建立和发展历史，总结其基本规律，对于推进我军联合作战指挥体制建设，提高联合作战能力，具有重要意义。

一、联合作战指挥体制的早期探索

联合作战指挥体制是在军队指挥体制的基础上建立和发展起来的。冷兵器时代，战场集中，作战方法简单，参战人员均处于目视和音响控制范围之内，军队基本采取由国王或将帅与个别辅助人员实施指挥的指挥体制。火器的出现，特别是18世纪初至19世纪末，武器装备的发展，战争规模的扩大，指挥体制随之发生了较大变化。一些国家建立了总参谋部或类似机构，并开始运用电报等新式通信工具，形成了由司令部辅助指挥员指挥的组织体制。20世纪初，陆、海军在陆海战场的联合作战行动日渐增多，为联络和协调陆军与海军之间的作战行动，美、英等国军队开始探索联合作战指挥体制问题。1903年美西战争中，美军成立陆军与海军联合委员会。第一次世界大战期间，在1915—1916年英法联军对土耳其军队发起的达达尼尔海峡战役第二阶段中，英法为实施陆海联合作战，英国临时成立专门的联合作战指挥机构。20年代，美军吸取普鲁士、英国和法国军队组织指挥的经验，实行陆军和海军两个军种相分离的领导指挥体制，两个军种之间的作战行动由陆军与海军联合委员会进行联络和协调。第二次世界大战期间，因迫切需要与盟国合作及本国军种间的相互协作，1942年，美军仿效英军建立未经法律批准的参谋长联席会议，协助总统指挥陆军与海军的联合作战。由于要与英国划分作战责任区，美国建立了一系列战区（司令部）。在欧洲为实施诺曼底登陆，成立了盟军最高司令部；在太平洋创建了西南太平洋战区（司令部）和太平洋战区（司令部）。战争后期，在欧洲和太平洋实施作战的重型轰炸机部队被组建为单独的作战司令部，独立于战区。

二、美军联合作战指挥体制的改革与完善

第二次世界大战后，战略环境的变化，特别是美苏“两极”争霸格局的形成，要求美军调整全球力量部署，构建由地区司令部和职能司令部为核心的联合作战指挥体系。美军继承了第二次世界大战中形成的司令部体制，评估长期以来形成的军种至上、交相纷争、职责不清等指挥体制弊端，对联合作战指挥体制进行不断改革，并最终实现了突破。

从20世纪40年代末起，历经40余年，美军进行过三次大规模改革和若干次局部调整。其中包括哈里·杜鲁门总统任期内的1947年国防体制改革和1949年的体制调整，德怀特·艾森豪威尔总统任期内的1953年体制调整和1958年国防部改组，以及1986年由国会主导的国防部改组。通过去除其初期阶段所具有的军种属性，到最终使军种退出作战指挥链，明确了作战司令部司令的指挥主体地位，形成了从国家指挥当局到作战司令部的两级联合作战指挥体制框架。

1947年7月26日，杜鲁门总统签署《国家安全法》，进行国防体制改革，创立以国家军事部（1949年后为国防部）为主体的领导指挥体制。这次改革中，在国家军事部内正式成立参谋长联席会议，同时成立参联会的执行机构——联合参谋部，在战略层级上解决作战指挥权不统一的问题。然而，1947年《国家安全法》是在各大军种暂时达成妥协的基础上建立起来的，国家军事部只是3个军种部的松散联合组织，对各军种只拥有一般的协调权，难以充分行使领导机关的职责。1949年8月10日，美国通过《国家安全法》修正案，将国家军事部更名为国防部，通过加强国防部长的权力并将军种部纳入新组建的国防部，实现了更大程度的统一指挥。

在美国总统艾森豪威尔执政期间（1953—1961年），虽然1953年的《6号改组计划》取消了参联会中各军种参谋长分管各作战司令部的责权，改由军种部长分管，但是，军种部依然扮演军政、军令的双重角色，地位作用过大，影响了参联会等联合机构的运行效率，成为联合作战指挥的最大障碍。1958年8月6日，美国会通过《国防部改组法》，取消以前各军种作为执行代理人所享有的作战指挥权，包括对本军种部队、各联合作战司令部的作战指挥权，建立总统和国防部对联合作战司令部的直接指挥关系，实行作战指挥与行政领导相分离的联合作战指挥体制。《国防部改组法》规定：军令系统指挥链是总统—国防部长（参联会）—作战司令部—作战部队；军政系统指挥链是总统—国防部长—军种部—军种部队。这种指挥体制，从根本上实现了作战指挥权与建设管理权相对分开的体制性突破，强化了国防部长和参联会主席的职权，明确了作战司令部在军事上的联合指挥权。但军种对作战指挥的干预问题，仍然没有从根本上得到解决。因为在作战指挥链中，参联会没有真正被排除在外，当时的参联会主席处于弱势地位，作出的决定只是各军种妥协的产物，在一定程度上造成了军种拥权自重、联合机制举步维艰的局面。

在经历了越南战争失败、1980年伊朗人质救援事件及1983年入侵格林纳达行动惨痛教训，美军决定对指挥体制进行改革，1986年在戈德华特参议员和尼科尔斯众议员的推动下，美国国会于10月1日通过《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》。该法案进一步明确从总统、国防部长到作战司令部的作战指挥体系；确立参联会主席的主导地位，使其成为总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问，并赋予其管理联合参谋部等职能；将联合作战指挥重心下放给作战司令部司令，规定其对辖区内所有军种部队拥有作战指挥权。由此，彻底结束了军种对作战指挥的干预，使美军建立起了真正意义上的联合作战指挥体制。

1986年以后，美军战略层级的作战指挥体制保持着基本稳定。作战司令部调整实现机制化、制度化和常态化。进入21世纪，美军对作战司令部的调整更加频繁，涉及内容更加广泛。“9·11”事件后，随着战略重点的调整，美军针对本土防御新任务成立了北方司令部。同时，将联合部队司令部改组为单纯的职能司令部，不再负责战区事务。2007年，美军针对非洲成立了非洲司令部，使美军作战司令部的数量增至10个。随着阿富汗战争、利比亚战争的结束，美军作战司令部也不断调整。2011年，撤销了联合部队司令部。同时，各作战司令部的责任区划分、职能任务也进行了重新分配。2018年5月，网络司令部升级为联合作战司令部，太平洋司令部更名为印度洋—太平洋司令部。目前，美军建立起了国家指挥当局（总统和国防部长）—作战司令部（战区司令部和职能司令部）—任务部队的指挥链。

三、俄罗斯联邦武装力量联合作战指挥体制的改革与发展

1992年5月俄罗斯联邦武装力量组建后，一直致力于构建适应国情军情和现代战争需要的联合作战指挥体制。受海湾战争和第一次车臣战争影响，俄军开始将联合作战指挥体制改革问题提上日程，并在改革的道路上多次探索，逐渐积累改革经验和条件。

（一）依托军区搞联合，赋予军区战时联合作战指挥职能。1997年俄军赋予军区战略战役指挥部的地位，调整军区设置，将军区数量由8个减为6个。1998年颁布《军区条例》，规定军区指挥机构不仅对辖区内武装力量各军兵种的军团、兵团和部队拥有战役指挥权，对其他军队，如边防部队、内卫部队和紧急情况部所属的部队等，也拥有战役指挥权。改革后的军区具有战役—地域性质。同时，取消陆军总司令职位，其职权由各军区司令部行使，原属陆军总司令指挥的防空力量和航空兵改由军区指挥。这一改革的目的是减少指挥层级，赋予军区战役战略指挥权，使军区真正能对各种军事力量实施指挥，避免在同一战役方向上指挥不统一、行动不一致。但是，由于整个军队体制没有调整，总参谋部也没有放权，军种仍有指挥权，军区还不具备联合作战指挥能力。2001年，俄军宣布终止此项改革。

（二）抛开军区搞联合，在军区和舰队之上成立地区司令部。2004年，俄军调整改革思路，把重点转向战略领导体制，核心是总参谋部改革。一是把总参谋部的定位从俄联邦武装力量的中央军事指挥机关和基本的作战指挥机关改为国防部的军事指挥机关。2004年的《国防法》修正案规定：“总统通过国防部指挥武装力量”，“总统批准国防部条例”。通过修法，俄军降低了总参谋部的地位，使之成为国防部的下属部门，进而明确了总参谋长对于国防部长的从属地位。二是要求总参谋部主要承担战略计划职能，放弃直接作战指挥职能，把总参谋部承担的若干行政职能转移到国防部，使其成为一个以战略计划为主的指挥机关。2005年，俄军推出新的指挥体制改革方案，试图在全境组建西方、南方和东方3个地区司令部。组建地区司令部是“进行从军区指挥体系向地区多兵种军队集群指挥体系过渡的试验”的一部分，以使“军事指挥机关的作战指挥职能和行政职能分开”。在新体制中，地区司令部将直接负责制订计划和指挥部队，而军区将负责行政管理和全面保障工作。由于这一方案以撤销军兵种司令部和所有军区、舰队司令部为前提，遭到了军内强烈抵制。俄军最高层不得不后退一步，提出在现有军兵种和军区、舰队体制不变的情况下，实施为期3年的东方地区司令部试验计划。但是，在军区之上叠加地区司令部陡然增加了一个指挥环节，反而降低了指挥效率。2008年10月，俄军宣布放弃地区司令部试验。

（三）“新面貌”军事改革改组军区，在其基础上建立联合司令部，联合作战指挥体制建设取得重大突破。2008年8月发生的俄格军事冲突再次暴露出俄军指挥体制不顺、诸军兵种部队难以形成联合作战能力等问题。2008年10月，俄军强力推动“新面貌”军事改革，根本目的是使俄军由应对大规模战争、“大而重”的力量型军队向旨在打赢局部战争和武装冲突、“小而精”的快速反应型军队转变。2009年，俄军确立依托军区、改造军区建立战略方向战役战略司令部的新思路。2009年底，俄军依托现有6个军区顺利建成6个战略方向战役战略司令部。但是，军区的数量与战争构想关于战略方向的设置相矛盾。于是，2010年7月，俄军调整战略方向划分，合并军区和舰队，明确军区是地区性跨军种战略军团。建立4大联合战略司令部，分别对应北约的军事威胁、格鲁吉亚及北高加索地区的恐怖主义威胁、美日海上威胁及朝鲜半岛可能发生的危机、中亚方向恐怖威胁可能发生的局势动荡。军区领率机关是联合战略司令部。军区负责指挥辖区内除战略火箭军以外的各军兵种部队的联合作战、联合训练和联合保障，以及其他强力部门部队的战时指挥。同时，为使军区具备组织指挥军兵种联合作战能力，军区组建海军局、空军局等军种指挥要素，组建军区物资技术保障系统，成立军区联合作战指挥中心等机构。

（四）国防指挥中心的建成和投入运行，联合作战指挥体制全面升级与深度重组。“在‘新面貌'军事改革中，俄军虽然在总参谋部和战区确立了跨军种、跨部门联合作战指挥体制，但在随后举行的联合军事演习和突击战备检查中，仍暴露出军地协同不够、指挥流程复杂、战备资源统筹不力等诸多问题。为了应对新的安全威胁、适应新的战争形态需要和提升联合作战指挥效能，俄罗斯全面启动‘大国防'计划，以组建国防指挥中心为牵引，构建层级互联、要素齐全、高效协同的新型指挥体制。”①王效刚：《俄军联合作战指挥体制改革问题研究》，《装备》2016年第2期。具体举措有：一是对中央指挥所进行全面升级改造，组建俄罗斯最高统帅领导与指挥国防活动的主要机构和平台——俄罗斯国防指挥中心。2014年12月，俄罗斯国防指挥中心正式投入运行，下辖战略核力量指挥、战斗指挥、日常活动指挥3个基本分中心，数据处理等若干专业分中心，以及通信、保密、技术保障等职能部门。战略核力量指挥中心主要担负陆、海、空基战略核力量的作战指挥任务；战斗指挥中心主要负责对跨军兵种作战力量实施统一指挥；日常活动指挥中心主要负责监督和保障军队的日常活动，并协调其他强力部门、政府机构及组织在国防领域的活动。二是打破部门壁垒，理顺工作机制，实现指挥体制的深度联合。国防指挥中心成立前，俄罗斯国防部、总参谋部与国防领域其他部门间的联络沟通，主要通过联邦政府跨部门委员会、联邦安全会议等机构实施，工作效率相对低下。国防指挥中心组建后，依托日常活动指挥中心这个平台，通过互设指挥终端等方式，打破了国防领域各部门之间条块分割的局面；同时，依托国防指挥中心，俄罗斯军政领导人可以对武装力量及全境国防支援保障力量实施平战一体统一指挥，实现指挥体制的深度联合。目前，俄军已经形成了国家和战区两级的联合作战指挥体系。

四、日本自卫队联合作战指挥体制的改革与发展

日本自1954年成立防卫厅和自卫队以来，在指挥体制上不断改革，于1961年和1998年两次扩大参联会主席权力。“9·11”事件后，国际国内条件出现了更有利于日本指挥体制改革的变化。日本政府抓住机会，于2005年通过新修订的“防卫二法”（《防卫厅设置法》和《自卫队法》）。据此，2006年3月27日，日本防卫厅撤消参联会，解除自卫队的作战指挥权，成立联合参谋部，建立了联合参谋长指挥多军种部队和临时联合任务部队的指挥体制。随后，陆、海、空参谋部及所属部队迅速启动各自改革方案，逐步向联合作战体制转轨。2007年1月9日，日本防卫厅升格为防卫省。2008年，日本又提出把防卫省掌握的部队交给联合参谋部，试图实现自卫队运用功能一体化。2013年，进一步强化统率机关的综合计划与指挥控制能力，着力增强联合参谋部部门间协调能力。2015年，着手组建与联合舰队司令部、航空总队平级的陆上总队司令部，以便统一陆上部队作战指挥权。2018年3月27日，陆上总队司令部组建。日本自卫队最终将形成首相和防卫省长官—联合参谋长—联合部队指挥官（陆军总队司令、联合舰队司令、航空总队司令等）—联合任务部队的指挥体系。

五、世界部分其他国家联合作战指挥体制的改革与发展

英军在1982年英阿马岛战争中，成立临时联合特遣部队司令部，开创了英军真正现代意义上的联合作战先河。1996年4月，英军组建直属国防参谋长领导的三军常设联合司令部，在战略层面组织实施联合作战。1998年，英军开始探索根据战争需要临时组建联合特遣部队司令部和军种作战单元司令部。联合特遣部队司令部是英军战役级联合作战指挥机构，直接指挥战区部队实施联合作战。军种作战单元司令部是陆、海、空、特战、后勤等作战单元司令部，属战术层次司令部，按照联合特遣部队指挥官意图，指挥本军种部队作战。2011年12月，英国联合部队司令部开始组建。2012年4月，在精简国防部内部相关部门的基础上，联合部队司令部组建完毕。新成立的联合部队司令部将国防部内部原有指挥机构进一步整合为13个跨军种机构，负责在全球范围内指挥联合作战。至此，英军形成首相和国防大臣—国防部（国防参谋长）—联合部队司令部—作战部队的联合作战指挥体系。

法军现行联合作战指挥体制，是在原有指挥体制的基础上，根据《1997-2002年军事纲领法》和《2015年法军建设远景规划》建成的，取消各军种参谋长作战指挥职能，将作战指挥权完全集中在三军联合参谋长手中。三军联合参谋长是政府的军事顾问，协助国防部长履行部队准备、使用和总体组织权。在总统和政府下，三军联合参谋长对所有军事行动行使指挥权。

德国联邦总理为战时武装部队最高统帅。国防部长为国防部最高领导、平时武装部队总司令，战时将指挥权移交联邦总理。联邦国防军总监察长是国防部长的军事顾问，武装部队的最高军事首长，通过联邦国防军作战司令部行使联合作战指挥权。2006年，德军赋予总监察长对海外行动部队的指挥权。2012年，又明确各军种监察长接受总监察长指挥，由总监察长全面负责联邦国防军的战略规划、军事指挥和战备工作。军种监察长和勤务部队监察长，负责所属部队的战备训练和行政管理，参与制定和实施国防总体方案。

建立和完善联合作战指挥体制，成为21世纪各国军队普遍关注的一个重要问题。

六、联合作战指挥体制的发展规律

任何事物发展都有普遍性的规律，联合作战指挥体制也是如此。研究不同社会制度下联合作战指挥体制的建立和发展，可以得出其发展规律主要有：

（一）作战指挥权能否统一到作战指挥链上，决定指挥体制的基本性质。“作战指挥权的配置方式表现在两个方面。一是横向配置。……主要解决作战指挥权的统一问题。……二是纵向配置。……主要解决指挥重心在上还是在下的问题。”①陈学惠：《美俄日联合作战指挥体制改革：体制模式与模式转换》，《外国军事学术》2013年第9期。将军种指挥权统一到作战指挥链上是横向配置的目的和重点。从联合作战指挥体制改革发展过程可以看出，以联合的思路来处理作战指挥权的配置是联合作战指挥体制改革的重点。作战指挥权能否向联合作战指挥链转移，决定着指挥体制的基本性质。作战指挥权转移的程度如何，决定着联合作战指挥体制的成熟和完善程度。衡量作战指挥权是否向联合作战指挥链转移，标准是军种是否掌握指挥权。“军种彻底退出作战指挥链的体制，是完全的联合作战指挥体制，否则就是不完全的联合作战指挥体制。”②陈学惠：《美俄日联合作战指挥体制改革：体制模式与模式转换》，《外国军事学术》2013年第9期。美军联合作战指挥体制从初创到真正建立，长达40余年，其联合作战指挥体制改革的重点是剥夺军种作战指挥权，突出战区联合指挥的主导地位。俄军采取两个“转移”的办法解决了作战指挥权的统一：军种所掌握的作战指挥权向联合作战指挥机构的转移，总参谋部所掌管的部分军事行政职能向国防部机构的转移。随着国防指挥中心的建成和投入运行，俄军实现了联合作战指挥权的真正统一。日本通过撤销参联会，成立联合参谋部，使各自卫队退出了作战指挥链，将自卫队的指挥权全部交给首相和防卫大臣（联合参谋部），实现了作战指挥权的统一。

（二）作战指挥重心位置决定指挥体制联合的深度。联合作战指挥体制主要分为总部和战区两个层次，二者之间是自上而下的关系。作战指挥权的纵向配置，主要确定行使联合作战指挥权主体的位置问题，即解决作战指挥的重心是在上还是在下的问题，明确究竟在哪个层级上联合，联合作战指挥的重心放在总部，还是放在联合司令部。指挥重心在下的体制，其联合深度超过指挥重心在上的体制。战区是联合作战指挥的主体，而总部作战指挥体制的合理与否对战区作战指挥体制的有效运转起着举足轻重的制约作用。美军用军政、军令分离，以及设立强势参联会主席的方式，来解决顶层机构指挥体制联合的问题。按照这种思路，美军将联合作战指挥体制改革的重点放在联合作战的主体——战区作战指挥体制上，将联合作战指挥的重心放在联合司令部，充分赋予联合司令部司令作战指挥权。俄军实行总参谋部体制，这种指挥体制的特点是指挥权高度集中。总参谋部体制本身是一种联合体制，但这种联合是在战略层级实现的，联合指挥的重心在上，不利于联合程度的深化。俄军改革的目标是建立跨军种军队集团指挥体系，权力不下放，联合司令部就不可能成为作战指挥的主体。俄军1997年、2006年的改革都提出建立战区级联合指挥机构的问题，但是总参谋部权力高度集中，新成立的地区联合战略司令部无法有效行使作战指挥的主导权，这是导致改革失败的重要原因。最终，俄罗斯在坚持总参谋部体制的同时适度放权，把一般任务部队实施地区作战的指挥权尽可能地统一起来，交给联合战略司令部司令行使，完成了集权型总参谋部到适度放权型总参谋部的转变。日本将联合作战指挥的重心放在总部——联合参谋部，与其对自卫队的定位有关。日本认为，其力量规模只相当于中国的一个战区，就联盟作战体系而言只是美军太平洋司令部的一部分，从联盟作战的需要出发，指挥体系设计必须与美军联合作战指挥体制接轨，从而设立集中型的联合参谋部和有作战指挥权的联合参谋长。

（三）完善的联合司令部体系是联合作战指挥体制建立的关键。战区作为本区域、本方向唯一最高联合作战指挥机构，是联合作战指挥的主体。在联合作战指挥体制发展过程中，美俄都“把构建相对完善的联合司令部体系作为联合作战指挥体制改革的落脚点”①陈学惠：《美俄日联合作战指挥体制改革：体制模式与模式转换》，《外国军事学术》2013年第9期。，使联合司令部成为联合作战指挥体系的基本环节和指挥活动的主体。基本思路和方法有：一是“实现作战司令部的联合化”②陈学惠：《美俄日联合作战指挥体制改革：体制模式与模式转换》，《外国军事学术》2013年第9期。。美俄作战司令部体制的建立均采取对已有军种属性司令部进行联合化改造的方法。美国继承了第二次世界大战中形成的司令部体制，通过去除其初期阶段所具有的军种属性，赋予其充分的权力，使其成为彻底的联合指挥机构。俄罗斯在建立联合司令部的问题上走过一段弯路，曾设想抛弃长期实行的军区体制，另起炉灶成立地区司令部，也曾试验过不撤销军区，但在其之上叠加地区司令部方法，都碰了壁，最终还是回到了改造军区、在其基础之上建立联合司令部的方案。俄罗斯的军区拥有现成的作战指挥机构和指挥系统，通过改造军区领率机关建立联合司令部，可以较快地形成联合作战指挥能力。二是根据军事战略的调整不断优化地区性联合司令部的布局。“以美国为例，战后初期美国重点关注三区（远东、欧洲和加勒比地区）两洋（太平洋和大西洋），相应地成立了5个地区性司令部。进入冷战后，美国着眼于同苏联和华约在欧洲和雅尔塔体系边缘地区的争夺，除进一步加强欧洲和太平洋司令部的编成、调整充实大西洋司令部的地区性作战职能外，还把加勒比司令部改为南方司令部，并在驻本土联合快速部署特遣部队的基础上成立了中央司令部，从而形成了新的地区性司令部格局。冷战结束后，美国军事战略重点转向构建全球性军事体系，控制所有重要战略利益区，以巩固全球唯一超级大国的地位，遏制所有可能的潜在对手。在这一战略指导下，美国着手填补军事力量部署的空白，消除各地区司令部之间的战略间隙，优化地区性司令部的责任边界，建立覆盖全球重要战略区的地区性司令部体系。而“9·11”事件又给美国提出了本土防御的新任务。根据战略形势的变化，美国撤销了大西洋司令部，成立了北方司令部，并专门针对非洲成立了（非洲）司令部，形成了全球部署、兼顾本土的6大地区性司令部体系（欧洲、太平洋、中央、南方、北方、非洲司令部）。”③陈学惠：《美俄日联合作战指挥体制改革：体制模式与模式转换》，《外国军事学术》2013年第9期。三是用职能性司令部解决职能领域（即非地区性）作战任务。“职能性联合司令部是整合非地区性作战力量的有效手段。美俄作战指挥体制的发展历史证明，完成职能性作战任务只有两种组织形式：一种是为其单独成立军种。无论美军还是俄军，很长一段时期内，职能性作战就等于军种作战，职能性司令部就是军种司令部。如当年苏军的国土防空军，美军当年的航空航天防御司令部，就是用军种形式来完成国土防空和反导任务，这是用作战与行政合一的方法解决问题的思路，在当年条件下也很有效，但随着武器装备的发展和职能性任务的复杂化，为每一项职能性任务成立一个军种的局面难以为继，出现了打破军种形式、避开行政隶属关系，以联合的职能性司令部完成任务的必要；另一种是成立职能性联合司令部。这种形式的优势是，在同一类职能性作战力量分属不同军种的情况下，可不触动行政隶属关系，利用作战指挥关系对‘使用权'进行整合，形成联合作战能力。”①陈学惠：《美俄日联合作战指挥体制改革：体制模式与模式转换》，《外国军事学术》2013年第9期。

（四）国情军情是影响联合作战指挥体制的主要因素。联合作战指挥体制没有固定模式，也无所谓好坏，只有适合与不适合国情军情之分。从联合作战指挥体制发展过程来看，联合作战指挥体制的选择，受到国家政治体制和政治文化、地缘政治和战略条件、军事战略和军队定位等国情军情因素经常而深刻的影响。美国选择“弱势参联会”是因为美国社会始终把总参体制同文官控制制度对立起来，不允许参联会主席掌握指挥权，也不能容忍联合参谋部的军官队伍成为像普鲁士模式总参谋部那样封闭独立的“精英团队”。松散的参联会有利于“文官治军”，尤其有利于国会对其施加影响。普鲁士模式的总参谋部指挥体制之所以能在俄罗斯扎根并得到发展，是因为俄罗斯与普鲁士（后来的德国）同属大陆性国家，都是大陆型军队，主要战场都在陆地。从战略上，俄罗斯并没有像美国那样特别注重海外地区作战。因此，对于建立联合指挥体制而言，俄罗斯不可能抛弃总参谋部体制而采取美国的体制。“日本积极谋求以日美同盟为基础的外向型军事战略，将自身军队定位为美军太平洋战区司令部下属的军种组成司令部”②刘喆、王晓勤：《外军联合作战指挥体制改革经验教训及启示》，《军事学术》2014年第4期。，设立集中型的联合参谋部和有作战指挥权的联合参谋长，联合参谋长对应太平洋司令部司令，军区、联合舰队和航空部队对应太平洋司令部下属军种组成部队司令部。以上可以看出，联合作战指挥体制并没有固定模式，只有符合本国国情的联合作战指挥体制才是成功的联合作战指挥体制。

（五）系统配套的法规制度是健全联合作战指挥体制的保障。法规是行动的准则。纵观国外军队指挥体制改革发展历程，联合作战指挥体制的建立，特别是联合作战指挥体制改革涉及的一系列重大问题，都是及时以法规形式将最基本的改革成果固定下来，再以此为基础逐步深化和完善的。美国1947年颁布的《国家安全法》，正式成立参谋长联席会议，同时成立作为参联会的执行机构的联合参谋部，在战略层级上解决作战指挥权不统一的问题，使美军在组织形式上首次有了全军统一的领导机构。1949年的《国家安全法》修正案，将国家军事部更名为国防部，三大军种部降格为国防部的下属单位；设立参联会主席的职位，作为总统和国防部长的首席军事顾问。1958年的《国防部改组法》，取消了各军种作战指挥权，建立总统和国防部对联合作战司令部的直接指挥关系。1986年的《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》彻底结束军种对作战指挥的干预，使美军建立起了真正意义上的联合作战指挥体制。1992年的《国防授权法》又对国防部和参联会的组织机构进行改革和完善。美军还在相关作战条令中对联合作战指挥机构各部门的职权作了明确规定。如在参联会颁发的联合出版物《统一行动的武装部队》及改版的《美国武装部队纲要》中，对国防部、参联会、军种部、作战司令部和特种作战司令部的职权作了明确规定和划分，从而使各部门之间任务界限分明、职责范围清晰、指挥关系顺畅。俄军于1997年赋予军区战略战役指挥部的地位，1998年颁布《军区条例》规定军区指挥机构的具体指挥权限。2004年，俄军转向战略领导体制改革，通过《国防法》修正案降低了总参谋部的地位。之后出台的《国防部条例》和《总参谋部条例》，成功解决了总参谋部职能转变和权力下放问题。日本现行联合作战指挥体制是依据2005年修订的“防卫二法”（《防卫厅设置法》和《自卫队法》），撤消参联会，解除自卫队的作战指挥权，成立联合参谋部建立的。法军现行联合作战指挥体制，也是在原有指挥体制的基础上，根据《1997-2002年军事纲领法》和《2015年法军建设远景规划》建立的。