1947年英国国防部成立述论*

截至目前，国内学术界尚无人专门研究1947年英国成立国防部这一问题，国外学术界相关研究成果也较少。①国外学术界涉及英国成立国防部问题的主要成果有：Franklyn A.Johnson, Defence by Ministry： the British Ministry of Defence 1944—1974, London： Holmes & Meier Publishers, 1980; ——Politico-Military Organization in the United Kingdom： Some Recent Developments, The Journal of Politics, Vol.27, No.2, 1965, pp.339 ～ 350; Henry Donaldson Jordan, The British Cabinet and the Ministry of Defense, The American Political Science Review, Vol.43, No.1, 1949, pp.73 ～ 82.在前人研究成果的基础上，通过解读英国国家档案馆馆藏的几份解密文件，本文试图探讨英国成立国防部这一问题及其对英国军事体制的影响。不足之处，敬请指正。

一、英国成立国防部的缘起

英国成立国防部缘起于各军种部相互分立而缺乏统筹协调这一痼疾。现代英国军事体制分散化的弊端主要显现于19世纪末20世纪初英帝国极盛而衰这一时期，尤其是布尔战争期间。在该时期，由于面临美、德、日、俄、意等新兴大国和殖民地独立力量形成的巨大威胁，英国需要更统一有效的战略部署来保卫本土和海外殖民地。然而，分散的军事体制难以满足这一战略需求。1904年1月，伊瑟委员会（Esher Committee）提交的第一份报告陈述道：“尽管大英帝国拥有强大的海军和印度等殖民地而无比辉煌，但是，帝国防务由于缺乏统筹协调而无法形成统一的防务政策。”②British Government, Cmd.6923, Central Organisation for Defence, London： HMSO, 1946.空军部成立后，军种部由以前的海军部和陆军部增至三个，军种部之间的矛盾更加复杂。国防部成立前夕，英国政府多个部门涉及军事决策，主要有陆军部、海军部、空军部、殖民部、印度事务部、财政部和外交部。这些部门相互独立，互不统属，对英国安全利益和军事战略的主张各异甚至相悖。

为了解决军种部各自为阵而缺乏统筹协调这一问题，英国政府于1904年成立了帝国防务委员会（Committee of Imperial Defence）。首相任该机构主席，其成员通常是有关防务的内阁大臣、军事首脑和机要文官，偶尔有一些自治领的代表列席。③David Butler & Gareth Butler, British Political Facts, 1900—1985, 6thEdition, London： Macmillan, 1986, p.472.帝国防务委员会是首相的军事顾问机构，主要职能是为首相提供军事咨询和建议。具体职能包括两个方面：“第一，制定相关防务准则，包括陆军和海军的各自角色、英国本土防务、印度防务、帝国海岸防务。第二，预测大战可能性及其需求，指导准备战争计划明细，联络行政和军事部门。”①British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, DEFE 5/39, London： UKNA (The United Kingdom National Archives).一战期间，帝国防务委员会被短暂取消，先后取代其职能的是战争会议（War Council）、达达尼尔委员会（Dardanelles Committee）、战争委员会（War Committee）、战时内阁。1922年，帝国防务委员会全面恢复工作。二战期间，帝国防务委员会被再次取消，战时内阁代行其职能。1946年，帝国防务委员会被永久取消，具有行政权力的内阁防务委员会（Defence Committee）取而代之。②David Butler & Gareth Butler, British Political Facts, 1900—1985, 6thEdition, London： Macmillan, 1986, p.472.尽管帝国防务委员会一定程度上加强了英国军事体制的统筹协调能力，但是，由于该机构纯属顾问机构，没有行政权力，英国军事体制分散化的问题仍然比较严重。

两次世界大战之间，英国政府在加强军事体制统筹协调方面取得的进展主要体现在成立参谋长委员会（Chiefs of Staff Committee）及其下属机构。1924年，根据索尔兹伯里勋爵（Lord Salisbury）委员会提交的报告，成立了参谋长委员会。该机构的主要职责是：“海陆空三个军种部的参谋长分别作为各自军种部的顾问和政策规划者以外，还负责共同规划三军总体防务政策，三个参谋长好比组成一个超级参谋长（Super-Chief of a War Staff）。”③British Government, Cmd.1938, Recommendations of the National and Imperial Defence Committee upon the Co-ordination of the Defence Forces, London： HMSO, 1923.1927年，参谋长委员会下属的联合计划委员会（Joint Planning Committee）成立。该机构全面负责拟定全军防务计划。1938年，联合情报分委员会（Joint Intelligence Sub-Committee）成立，隶属于参谋长委员会，负责全军情报工作。此外，首相斯坦利·鲍德温于1936年设置了没有秘书部门的国防协调大臣。其职能有限，主要包括：“代表首相掌管所有防务机构的日常工作和帝国防务委员会的活动；首相不在的情况下，出任帝国防务委员会主席；商议并有权随时召集参谋长委员会；出任帝国防务委员会供给委员会（Principal Supply Officers Committee of the Committee of Imperial Defence）主席。”④British Government, Cmd.5107, Statement Relating to Defence, London： HMSO, 1936.

英国成立国防部的直接目的是继续保持军事机构协调工作并实现法理化。二战期间尤其是二战末期，防务系统运转得非常顺利且高效。主要表现在以下几方面：第一，设立国防大臣，由首相兼任；第二，参谋长委员会系统得到加强；第三，在特定情况下任命高于三个军种部的最高统帅；第四，设立生产部（Ministry of Production）和航空部（Ministry of Aircraft Production）；第五，通过战时内阁下属的分支委员会和内阁大臣加强对其他大臣的管理权；第六，设立没有行政职能的国防大臣办公室（Office of the Minister of Defence）；第七，在参谋长委员会下面设立了一些军种间机构。⑤Brief Synopsis of Development of Eхisting Organization, PWD (45) 1, anneх I, 16 October 1945, PREM 8/174, London：UKNA.

二、英国国防部的成立与职能

1945年7月工党执政后，艾德礼政府正式启动成立国防部的工作，政府相关部门首先研究了国防部的几种可能形式。1946年1月，内阁秘书长（Cabinet Secretary）爱德华·布里奇斯（Edward Bridges）和哈斯汀斯·伊斯梅上将（General Hastings Ismay）的联合备忘录列举了三个军种部从分立到统一之间存在四种形式：“第一，三个军种部完全独立。第二，三个军种部相互独立，设立一名没有行政管理权的大臣协调防务事务。第三，设立一名在三个军种部的共同事务方面拥有行政管理权的（国防）大臣。第四，三个军种部完全合并为统一的军事机构（国防部）。”⑥Sir Edward Bridges and General Sir Hastings Ismay Note, Future Defence Organization, P.W.D.(46) 1, Anneх,3 January 1946,PREM 8/174, London： UKNA.国防部的形式主要取决于军事体制改革的基本原则。1945年11月，联合计划委员会关于军事体制改革的原则建议：“统筹协调三个军种部、外交部和供应部等部门。”这一建议从根本上决定了将采取稳中求进、不温不火的渐进性改革路线，即成立在三个军种部的共同事务方面具有行政管理权且以统筹协调为主要职能的国防部。

1946年8月，国防部法案《主要防务机构》（The Central Organisation of Defence）经过内阁讨论批准后由艾德礼提交议会讨论。1946年12月19日，议会以压倒性多数通过该法案，并命名为《国防部法》（The Ministry of Defence Act）。12月21日，A.亚历山大被任命为新一任国防大臣。1947年1月1日，《国防部法》开始生效，标志着国防部正式成立。根据《国防部法》规定，英国国防部的总体职能为“制定和实施全国统一的军事政策”①Cmd.6923, Central Organisation for Defence, London： HMSO, 1946,。具体而言，国防部的职能包括以下三个方面。

首先，国防部在防务委员会指导下向三个军种部分配资源，集中体现在拟定并统筹协调全军总体防务预算和各军种部预算。在确定防务预算的流程中，内阁和防务委员会制定防务预算的方针政策。国防部根据内阁和防务委员会制定的方针政策编制关于军队和物资的总体预算计划。参谋长委员会根据内阁和防务委员会制定的方针政策拟定长期战略计划、军队规模及其构成。每年初秋，国防大臣和财政大臣在第二年度防务预算上限方面必须达成一致。国防大臣将预算上限通知各军种部和供应部。每年年底，财政部、国防部、各军种部和供应部讨论决定预算分配计划并提交国防大臣批准。国防大臣将防务预算计划上报内阁和防务委员会批准。内阁批准后，国防大臣、三位军种部大臣和供应大臣分别向议会陈述各自部门的白皮书。通常情况下，每年3月初，5份白皮书经过议会辩论通过后生效。至此，年度防务预算的流程完成。②Central Organization of UK Defence, June 1950, DEFE 5/39, London： UKNA.

其次，国防部统筹协调三个军种部并处理三个军种部的共同问题。国防部在防务机构中处于核心地位，犹如内阁在政府机构中的角色。尽管国防部无权指示三个军种部，但国防大臣可以解决军种部之间的任何问题。“国防部的主要工作方式是协调而不是命令。主要形式是召开临时会议和常务委员会。除这些正式活动外，国防部官员还与各军种部等部门保持通信和对话。”③British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.在全军管理、生产和研究方面，国防部分别管辖军种部大臣常务委员会（Standing Committee of Service Ministers）、军需生产联合委员会（The Joint War Production Staff）和防务研究政策委员会（The Defence Research Policy Committee）。军种部大臣常务委员会的职能是讨论三个军种部面临的共同问题，审核三个军种部不经过供应部的需求；军需生产联合委员会主要负责分配军需生产资源和研究工业的战争潜力；防务研究政策委员会负责向国防大臣和参谋长委员会建议防务研究政策。④British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.

第三，国防部还接管各种军种间机构，主要包括联合作战总部（Combined Operations Headquarters）、联合情报局（Joint Intelligence Bureau）、帝国防务学院（Imperial Defence College）和联合参谋学院（Joint Services Staff College）。联合作战总部成立于 1941年10月，前身是联合作战部（Combined Operations Directorate）。1948年4月1日以后，该机构隶属于国防部，由少数军官组成，负责人是联合作战司令（Chief of Combined Operations）。该机构主要职能包括：“在联合作战计划和训练方面向参谋长委员会提供建议；在联合作战训练和技术方面协调三个军种部；研发联合作战技术设备；参加国防部选举；负责相关训练、指导和实验。”⑤British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.联合情报局（Joint Intelligence Bureau）成立于二战末期，1946年6月开始运转，负责人是局长和副局长，职责是“搜集、评价、鉴别部门间的情报”⑥British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.。科技情报部（Directorate of Scientific Intelligence）的机构很小，负责人是联合情报委员会成员和技术情报联合委员会主席。该机构的职能是“处理科技情报”①British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.。帝国防务学院（Imperial Defence College）于1927年成立，隶属于参谋长委员会，二战期间被关停，1946年4月重新开学，主要职能是“培养英联邦防务系统的高级军官和文职官员”②British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.。联合参谋学院（Joint Services Staff College）于 1947年成立，隶属于陆军部，1948年4月1日转到国防部，为学员开设6个月的联合参谋课程，主要职能是“培养军种间具有全军共识的联合参谋人才”③British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.。

三、英国成立国防部后军事机构的变化

英国通过成立国防部进一步完善了防务机制，在较大程度上克服了三军分立的弊端。具体而言，英国成立国防部后军事机构具有以下几方面的变化。

首先，在顶层设计层面，内阁和防务委员会是讨论和决定防务政策的主要机构，通常由首相主持，首相掌握最高防务权力。防务委员会是大臣讨论防务政策的主要平台，有权作出决定，内阁具有最终决定权。首相任防务委员会主席，国防大臣任副主席，首相不在时，由副主席主持。参会成员根据议程决定，但一些关键人员参加了大多数会议，包括枢密院大臣、外交大臣、财政大臣、三个军种部大臣、劳工大臣、供应大臣、三个军种部参谋长。防务委员会的职责包括三方面：处理当前防务事务，涉及和平时期三个军种部的行动计划以及与其他部门的关系；监管战时扩军计划及其供给；监管行政部门的战争计划，确保行政、军方和供应部门协调一致。防务委员会与帝国防务委员会在职责上有相似之处，都涉及全国防务事务。但是，二者存在重要差别。帝国防务委员会是纯粹的顾问机构，只能建议内阁和相关部门，没有行政权；防务委员会具有行政权，而且，在行使行政权过程中，不经过内阁直接处理大量事务。

其次，国防大臣的防务权力仅次于首相，高于军种大臣等其他任何人。国防大臣节制军种部大臣具有以下五种潜在途径：国防大臣担任防务委员会副主席能够比军种部大臣更多地影响军事决策；国防部通过内阁和议会向三个军种部分配资源；国防大臣取代三位军种部大臣成为内阁在军事方面的唯一代表；国防大臣负责管理三个军种部的共同问题和军种间机构；国防大臣有权召集防务委员会和参谋长委员会。

第三，参谋长委员会是专门的军事顾问机构，只对内阁负责。和平时期，他们负责准备军事战略计划和建议所需军队规模。战争时期，负责指导军事行动。同时，三个参谋长分别向三个军种部大臣提供军事计划。参谋长委员会下设4个委员会：联合计划委员会、联合情报委员会（Joint Intelligence Committee）、海空防务分委员会（Sub-Committee on Air, Coast and Seaward Defences）、生化战争分委员会（Biography and Chemical Warfare Sub-committee）。联合计划委员会负责准备有关战略问题的报告，并经常评估整体战略形势，主要成员是三个军种部的计划主任。下设战略、执行和未来计划三个小组，挂靠在国防部下面。战略小组和执行小组负责向参谋长委员会提供有关战略问题的建议，参谋长委员会根据这些建议拟定电报发给海外各总司令。未来计划小组（Future Planning Section, FPS），负责规划长期防务战略。联合情报委员会由外交部情报司司长（Head of the Intelligence Division of the Foreign Office）任主席，成员包括三个军种部的情报部长、安全署（Security Service）署长、联合情报署署长、科技情报部长。联合情报委员会得到一个联合情报小组的协助。联合情报小组的成员很少，来自军队、外交部和联合情报局（Joint Intelligence Bureau）。联合情报委员会负责为参谋长委员会计划和管理防务情报的搜集和识别。海空防务分委员会协助计划英国本土和海外基地的防务。生化战争分委员会负责计划生化战争及其武器研发，该部门也可以向防务研究政策委员会（Defence Research Policy Committee）汇报。

第四，在国防部内部，国防大臣的高级顾问是国防部常务次官、国防部总参事（Chief StaffOfficer）、防务研究政策委员会主席和联合军需生产委员会主席（Joint War Production Staff）。高级顾问职位下设政务职位和军事职位。政务方面，设有 1名副大臣（Deputy Secretary）、2名次官（Under Secretary）、7 名大臣助理（Assistant Secretary）以及相关职员；军事方面，设有三个军种部的官员，主要在总参事的部门工作。总参事是内阁的副大臣（军事）和防务委员会的军事秘书（Military Secretary），也是参谋长委员会的成员。因此，总参事成为相关大臣和参谋长委员会之间的联系纽带。总参事的职责包括：向各个联合委员会（Joint Staffs）搜集国防大臣需要的信息；负责英国驻华盛顿军事代表团（British Joint Services Mission in Washington）和英国驻联合国军事委员会（Military Staff Committee）；在管理军种间机构方面向国防大臣提供建议。

第五，在国际层面，国防部代表英国军方联系的国际机构主要包括英国与自治领、殖民地、布鲁塞尔条约组织、北大西洋公约组织和联合国的军事组织或代表。在英国自治领，英联邦首相会议是讨论自治领防务政策的主要平台。在各个殖民地，英国政府委派国防部和各军种部负责殖民地对外防务。在布鲁塞尔条约组织，西欧防务联盟的最高机构西欧防务联盟委员会（Western Union Defence Committee）由英、法、比、荷、卢五国防长组成。在北大西洋公约组织，美、英、法等十二国防长组成北大西洋防务委员会（North Atlantic Defence Committee）。英国驻华盛顿军事代表团由三个军种部的高级军官和国防部派出的小型秘书处组成。英国国防部还设有驻联合国军事委员会办事处。

结语

英国成立国防部有利于统筹协调三个军种部，有利于军事体制更加合理，有利于确立和实施全军统一的战略方针。不足的是，国防部无权指挥三个军种部，三个军种部分立的问题没有得到根本解决。1947—1963年，国防部与三个军种部并列为部级单位，无权统领三军，因而可称为“小国防部”。英国前首相哈罗德·麦克米伦坦言他担任国防大臣是“痛苦的经历”①Harold Macmillan, At the End of the Day, London： Macmillan, 1973, p.409.。伊曼纽尔·辛威尔（Emmanuel Shinwell）直言担任国防大臣时“无权掌控参谋长委员会”②Hansard, Commons Debates, Vol.497, 5 March 1962, col.470.。直到1964年，小国防部、三个军种部和航空部合并为新的“大国防部”。大国防部具有统领三个军种的职能。英国成立国防部的改革实践，无疑能够为其他国家军事体制改革提供一些参考借鉴。