混合所有制企业的内部控制浅析

■ 冯莉（广西投资集团有限公司）

国企在混合所有制改革后的股权结构更加多样化，既有公有制属性，同时也吸收了其他企业的经营理念与运作方法，在企业治理方式上更加复杂，所以在内部控制制度的制定与实施上也有其特殊性。

一、国有企业混合所有制改革后内部控制的特点

第一，国有企业混合所有制改革后，其内部控制关键点是根据该企业在国民经济发展中的地位进行控制。例如，电力企业吸收私营资本而设立混合所有制企业，对于该企业来说盈利不是主要目的，而是为经济发展提供必要的基础支撑，此类企业设立内部控制制度的重点是在保证国家绝对控股的前提下，实现对其投入资本的有效监督。第二，公有资本对混合所有制企业的影响重大。混合所有制企业以现代企业制度为模型，在完善企业治理的基础上，更注重公有资本对企业的影响。对于该类企业来说，不同资本之间的地位也不对等，原因是公有资本代表国家与人民的利益，在维护不同资本之间的利益平衡的同时，还要适当向公共利益倾斜。第三，对于公有资本参股的混合所有制企业来说，其实质上是一类过渡性的企业，设立内部控制制度的一个重要目的是协助公有资本顺利退出，构建完善的现代企业管控模式，从而实现各投入资本之间的权责对等。

二、国有企业混合所有制改革中出现的问题

（一）市场环境的挑战

与发达国家相比，我国的资本市场尚不完善，国有资本依旧是混合所有制改革的主导力量，国有资本的总量决定了国有企业的主体地位，国有企业在股权结构上存在“一股独大”、股权流动性不强等问题，这不利于发挥资本市场的约束力。

（二）治理结构不合理

国企混合所有制改革后，治理结构为“股东会-董事会-监事会-经理层”，但实际上国有股“一股独大”的现象依旧非常突出，再加之行政干预人员任用以及监督机制缺位，导致内部人员职责不清、职责重叠，最终造成企业的治理效率十分低下。我国的国企混改后，可分为如下类型：公有资本绝对控股类，公有资本共同控制、重大影响类，非公资本主导类。企业性质的不同决定了其内部控制要对症下药，但事实上国企混改后的内部控制并未做到这一点，不少国有企业在混改后期运营、监督机制难以正常运转，企业决策不能得到贯彻执行，严重影响了企业的内部控制效果。

（三）风险控制不到位

混合所有制企业的管理机制仍在延续传统国有企业的管理模式，对市场风险的认识及预判不准确，缺乏行之有效的风险应对策略，容易错失企业发展的机会。混合所有制企业在创建阶段往往能够得到股东尤其是股东高层的各种资源支持，所以前期发展较为顺利，这使得部分企业对自身定位不够准确，忽视风险控制工作，尤其是对社会舆论、政治风险及股东因素的关注度不够，缺乏足够的心理准备与防范策略，一旦出现问题，就会陷入疲于应付的局面，对企业发展极为不利。

（四）预算管理不健全

混合所有制企业的预算涉及两大部分：一是由股东执行的部分，包括合资企业前期筹备及基础设施建设；二是企业日常经营管理及经营业务的开展。因混合所有制企业多数未构建全方位的预算管理制度，对于股东投入的有形及无形资产往往不能形成准确、完整的财务预算数据。特别是在国企改制转型期，项目投入产出分析与风险评估是必经程序，如果项目的预算不完善、风险不明确，必将受到各方质疑，且一旦企业发生高层人事变动，将对投资项目造成严重影响。此外，混合所有制企业的内部预算管理制度还有待健全，也无明确的预算目标，无法对企业经营形成有效约束，使得项目进展严重受阻。

三、国有企业混合所有制改革后内部控制的实施策略

（一）优化企业外部环境

首先应积极推动内控相关法律的建设，规范企业内控制度，明确外部审计单位、企业管理层的责任与义务，适应国企混合所有制改革的需要。其次，应根据国企混改取得的成效及不足优化内控缺陷认定标准，加强对内控缺陷信息的披露，提升财报对内控信息披露的关注度，确保财报信息的真实性。再次，要进一步优化法人治理结构，加强风险评估和防范，全面提升企业的内部控制能力与国际市场竞争力，推动企业内部控制适应市场化、国际化趋势。

（二）优化治理结构

企业应构建董事会制定决策，经理层负责执行，监事会全面监督的治理结构模式，比如曾经创造过国企神话的淡马锡模式，对混合所有制企业就有很好的参考价值。在该模式中，大股东鲜少直接向企业派驻董事，企业董事会是独立于股东大会与经理层的，企业可以聘请从业经验丰富的专业人士来担任经理，而大股东只负责对企业的市场表现、预算编制及执行情况进行监督，对于董事会的评价及激励也有较大的话语权。在淡马锡模式中，对于董事会、股东大会及经理层的权限都作了明确界定，更强调了董事会的独立自主性，能够充分发挥董事会高效运作的优势。

（三）加强风险控制

国企混改后，要根据企业发展战略及内部控制目标，成立专门的内部控制与风险管理小组，对企业潜在的风险加以识别，对风险发生的概率及影响程度进行全面分析、判断，确定其重要程度，然后根据风险评估结果，构建完善的风险预警系统，制定切实可行的风险应急预案。应通过对内部业务活动与管理任务的整合，建立对部门全覆盖的内部控制组织架构，以扁平化的内部控制组织架构，促进信息在企业内部的交流与传递。同时，建立完善各项内部控制规章制度，保证部门之间相互制约、相互监督。最后，还应以财务指标以及工作报告加强对内控风险的识别，利用风险识别体系对内控风险进行评估，针对风险较大的项目或活动采取风险预警，及时采取风险应对措施进行风险处理，建立一体化的内部控制风险监控体系。

（四）全面预算管理

对于混合所有制企业来说，全面预算管理在企业规划、协调沟通、监督控制及绩效考核等方面意义重大。企业可以成立预算管理办公室或预算管理委会员，全面负责预算编制、执行及日常管理等工作，把企业全部业务都纳入全面预算管理系统中来，分别制定经营预算及项目预算，并严格做好预算执行及预算控制工作。针对预算管理中出现的问题要及时予以解决，尽可能纠正并减少预算偏差，对业绩进行公正、合理的评价，促进企业战略目标的实现。

（五）加大监督力度

对于企业来说，人力资源是最重要的资源，也是内控制度得以顺利实施的关键因素，所以要全面提高内控人员的业务素养与职业道德水平，打造一支高水平的内部控制队伍。同时，要强调企业内部审计工作的重要性，扩大内部审计的监督范围，除监督企业遵守相关法律的情况之外，还要对企业内部制度落实、计划执行等情况予以监督，保障企业各部门准确、及时地完成工作。此外，应确保内审部门独立开展工作，直接对董事会负责，以利于内部监督作用的充分发挥。

（六）加强文化建设

企业文化包括价值理念、文化观念、企业精神及制度、行为准则、企业产品及文化环境等方面的内容，其中居于核心地位的是价值观念，它是企业发展的灵魂，混合所有制企业在构建企业文化时，要重点考虑如下几方面的内容：首先，要树立自力更生、独立自主的思想，对于股东的资源与优势，企业要抱着有偿使用的心理，自觉从心理上断奶，不等不靠，避免不劳而获的思想。其次，根据企业战略目标，制定企业发展策略，促进企业的持续发展。再次，深入理解轻资产管理模式，把内部控制理念渗透到所有员工的思想中，上下形成合力，营造积极向上、诚信合作的发展氛围。

四、结语

混合所有制企业的组织形式较为特殊，其运行机制也与传统国企存在较大差别，所以，企业在制定内控制度时，要充分借鉴其他企业的内控理论及经验，并结合自身实际情况，制定符合其发展实际的内部控制制度，促进企业的持续发展。