产业扶贫为支撑 建立扶贫长效机制对策研究——以辽宁省朝阳市为例

■ 崔文佳（朝阳市委党校）

朝阳市属于辽宁省发展较落后地区，省、市级贫困村数量占全省1/2，贫困人口占全省1/5。为决胜全面建成小康社会目标任务，朝阳市增强顶层设计、科学统筹，实施以产业扶贫为主导、多方面扶贫举措并举的全覆盖、多样化扶贫举措，脱贫攻坚工作走到了全省前列。“朝阳经验”的脱贫攻坚之路，得到了辽宁省政府的推广。为此，应加强对朝阳市产业扶贫经验研究，建立扶贫长效机制，确保辽西北地区与全省、全国一道步入小康社会和高质量发展的新阶段。

一、朝阳市脱贫攻坚形势及成果

受历史、地理因素影响和产业基础薄弱等条件限制，朝阳市一直是全省最贫困的地区。朝阳市下辖7个县（市）区，总人口337万，其中农村人口236万。“十三五”期间，朝阳市须解决5个贫困县、662个贫困村、17.16万贫困人口全部脱贫的问题。其贫困情况整体呈现五大特点：一是贫困范围广。下辖的5个县（市）都是省级贫困县，占全省1/3；省级贫困村413个、市级贫困村249个，省、市两级662个，贫困村占全市行政村的1/2。二是贫困人口多。全市共有贫困家庭8.2万户，17.16万贫困人口，占全省总贫困人口的1/5。2018年，朝阳市的脱贫攻坚工作走到了全省前列，4个县市已经“摘帽”、239个贫困村销号、3.99万贫困人口脱贫，贫困发生率由2015年底的6.9%降至目前的1.7%。2019年，朝阳市计划完成最后一个贫困县“摘帽”、97个贫困村销号、4.2万贫困人口脱贫任务。以产业扶贫为支撑，党建扶贫为引领，多种扶贫举措并举的“朝阳脱贫攻坚经验”得到了辽宁省政府的推广。

二、朝阳市产业扶贫采取的主要举措及取得的成效

（一）壮大县域经济，培育产业扶贫项目

完成脱贫攻坚任务，必须要用好县域经济这个“源头活水”。近年来，朝阳市坚持把产业扶贫作为打赢全市脱贫攻坚战的核心举措，制定了产业精准扶贫规划，深入推进“六个一批”扶贫政策叠加式全覆盖。2017年全市7县（市）区均形成了2个以上特色鲜明的产业扶贫项目。2019年，朝阳市要求每个县（市）区要形成3个以上的产业扶贫模式，每个贫困村要形成1个以上扶贫扶贫主导产业，每个贫困户覆盖2个以上产业扶贫项目，以此带动贫困户增产增收致富。

在政策的引领下，朝阳市县域经济呈现以下几点特征：一是县域产业发展势头强劲。全市7个农产品加工园区实施农产品加工项目25个，基础设施建设项目7个，市级以上龙头企业288家，启动新市镇建设项目83个。二是乡村工业经济飞速发展。截至2019年上半年，全市飞地项目落地121个、签约65个，投资总计265.7亿元。三是农产品流通体系加快完善。投入运营电商园区7个，引进电商企业612家，电商网点866个，全市供销系统物流配送体系初步形成。四是乡村旅游和民宿经济蓄势待发。培育发展旅游特色乡镇2个、旅游专业村3个、农家乐22家，其中7个自然村先后被评为中国少数民族特色村寨。

（二）创新脱贫举措，实现产业脱贫全覆盖

朝阳市创新扶贫举措，实施产业扶贫全覆盖，让产业扶贫工程成为推动脱贫攻坚的主要途径和长久之策。实施脱贫攻坚“十项举措”，把产业扶贫作为主攻方向，将贫困户、贫困人口全部纳入产业链条，全力推进“叠加式”精准扶贫，推进产业扶贫全覆盖，保障贫困户高质量脱贫。

朝阳市下辖的5个县（市）及2个区针对不同的资源禀赋特点，采取各具特色的产业脱贫模式。如，北票市实行肉鸡“1+4”产业。“1”是党委政府牵头，4是“龙头企业+金融机构+农民合作社+贫困户”，国务院扶贫办将“1+4”产业扶贫模式作为典型经验向全国刊发介绍，国务院第三次大督查对北票市脱贫攻坚工作作出了通报表扬。朝阳县发展“光伏、农业共营制”和温氏生猪养殖“1+3”产业模式。贫困户以到户扶贫资金入股扶贫农场，扶贫农场经营产生的总利润60%用于入股贫困户分红，30%用于家庭农场生产管理费用，10%用于壮大村集体经济。贫困户脱贫后，农场将继续按照协议约定，扶持贫困户2年至3年，以稳定脱贫成果。该模式可带动朝阳县19830名贫困人口脱贫增收。在产业脱贫全覆盖引领下，朝阳市因地制宜实施重点项目1100多个，形成了20余个特色鲜明的扶贫产业，实现了有效带动、稳定增收，确保户户都有增收项目，人人都有脱贫门路。

三、朝阳市建立产业扶贫长效机制的对策研究

（一）完善产业扶贫整体思路，对接贫困户与现代农业无缝衔接

一是加强顶层设计，继续把产业扶贫作为精准扶贫、精准脱贫的关键举措和打赢脱贫攻坚战的重要保障，不断创新产业扶贫思路，建立防止返贫长效机制。二是要借助全市7个经济开发区和7个农产品加工园区作为承接乡镇项目的“飞地园区”的机遇，尽快建立完善产业发展与贫困户利益连接的机制，实现园区辐射乡镇、乡镇带动农村的良性互动，进一步使贫困户与现代农业发展无缝衔接，努力助推贫困群众可持续脱贫。

（二）鼓励发展乡村产业集中区，加强乡村资源对产业的支撑能力

要按照资源禀赋条件，采取由全市统筹规划县乡村自主的原则，划定若干个乡村产业集中区。一是明确每个区域产业发展重点，围绕产业发展所需求，选择因地制宜的产业方向，建设具有特色和发展潜力的优势产业区，再进一步强化乡村产业集中区承载能力，推动乡村产业集中区发展。二是创新乡村产业集中区管理的体制机制。探索不同管理模式的乡村产业集中区管理体制机制，以不同所有制结构、不同管理方式探索适应朝阳贫困落后乡村的发展路径，满足精准扶贫和乡村振兴发展需求。

（三）借力“飞地经济”，扩大开放合作形成完善的产业配套

以“飞地经济”招商引资为契机，壮大村集体经济，加大开放合作，使乡村产业集中区形成合理完善的产业配套。探索实行“飞地政策”，建立分级考核、税收分成、合作共管和委托服务等机制，提升乡镇和企业共建乡村集中区的积极性。在招商引资过程中，研究制定重点发展的乡村产业发展名录，以优势和重点资源、产业扩大对外宣传推介，引导社会资本和优势企业项目进入乡村产业集中区落户，逐步形成相互协调、完善的产业布局。

（四）重视先进模式引领推广，建立防止返贫长效机制

在实施新型经营主体带动、贫困户互相帮扶、科技引领扶贫和扶贫开发投融资平台建设上下功夫，积极探索能复制、可推广、效益好的经验和做法。全面贯彻落实精准扶贫精准脱贫基本方略，聚焦“两不愁三保障”标准，坚持一手抓完成贫困退出任务，一手抓巩固脱贫成果，立足贫困地区资源禀赋发展特色产业，发挥新型经营主体带动作用，提高贫困地区自我发展能力，增强内生动力，实现由“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变。坚持以新发展理念为引领，因地制宜、因户制宜，进一步创新和优化扶贫政策举措，不断创新产业扶贫思路，建立防止返贫长效机制。实施动态化监测扶贫对象、长效化推进产业扶贫、常态化加强后续管理，确保贫困户脱贫稳定长期可持续，奋力夺取脱贫攻坚全面胜利。