人民陪审员制度中所蕴含的人民性

李红刚

(延安大学政法学院，陕西延安716000)

一、新民主主义革命时期陪审制体现的人民性

(一)土地革命时期的陪审制

三次反围剿胜利后，为了将根据地连成一片，继续扩大革命成果，1931年11月7日，召开了“中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会”，宣告了中华苏维埃共和国临时中央政府的正式成立，定都瑞金，并改瑞金为“瑞京”。为了迅速建立革命秩序，使革命群众的生命财产及一切权利在法律上得以完全保障，同时彻底消灭反革命组织和反革命活动，中华苏维埃中央民主政府颁布了《处理反革命案件和建立司法机关的暂时程序》。《处理反革命案件和建立司法机关的暂时程序》规定各级苏维埃区域未设法院以前，需在省、县、区三级政府设立裁判部，为临时司法机关。后来根据形势发展的需要成立临时最高法庭，以何叔衡为主审。1932年6月9日，中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布《裁判部的暂行组织及其裁判条例》(以下简称《裁判条例》)，它标志着苏维埃人民司法制度已经逐步形成并正式确立。《裁判条例》规定：“审判机关审理案件应当实行合议制和人民陪审制，法庭必须由三人组成合议庭。主审为裁判员，另由工会、农会推选的两名陪审员一起组成法庭。人民陪审员由职工工会、雇农会及其它群众团体通过选举的办法产生。军事陪审员由士兵选举产生。”[1]陪审员原则上与主审人员具有同等权利，实行少数服从多数原则。如果裁判员和陪审员发生分歧，应当以裁判员的意见决定判决书的内容，但是如果陪审员坚持保留自己的意见，则应当将陪审员的意见用信封密封起来，报上级裁判部，供上级裁判部审理该案件时参考。根据当时的资料，瑞金县苏维埃裁判部对谢步升一案的审理中，就使用了陪审制度，该案一审由潘中立任主审，谢正平、钟桂先担任陪审员。谢步升不服提出上诉，二审由临时最高法庭审理，主审是梁柏台，陪审员是邹武、钟文芳。[2]其他根据地也相应地制定了人民陪审员制度，例如山东革命根据地制定了《山东省陪审暂行办法》，该办法第一条明确立法目的是使司法与群众密切结合求得判决之准确与公平[注]参见1946年《山东省陪审暂行办法(草案)》第7、8、9、10条。。晋西北革命根据地制定了《晋西北陪审暂行办法》，该办法第一条明确立法目的是为了确实了解具体案情，使群众参加审判意见。[注]参见1942年《晋西北陪审暂行办法》第12、13、18条。

土地革命时期主要矛盾集中于反革命组织和反革命活动。由于没有建立统一政权，无法实施统一的法制，也没有制定科学合理法律的条件，因此只有采取裁判部这种过渡形式来完成审判任务。裁判部的组成遵循基层民主思想，陪审员的来源和选任都来自普通民众，而且是通过民主选举产生，体现了最大限度的民主。同时，赋予了陪审员同审判员同等权力，尊重陪审员的意志，按照少数服从多数的原则，作为裁判的依据。意见不一致时，可以保留意见，不同意见均可以得到尊重。土地革命时期的陪审制使普通民众参与司法，实现民众的司法裁判权力。同时，很好的宣传了司法政策，陪审制度提高了普通群众的主人翁思想，提高办案质量，加强了司法机关同普通群众的联系，扩大法纪的宣传教育。因此土地革命时期的陪审制集中体现了人民意志。

(二)陕甘宁边区政府时期的陪审制

随着全面抗战的爆发，国共两党经过反复协商，并在中共中央努力下，1937年9月22日国民党中央通讯社发布了《中国共产党为公布国共合作宣言》，承认了中国共产党的合法地位，第二次国共合作实现，抗日民族统一战线正式建立。陕甘宁边区通过民主选举的方式，建立起了边区政权机关。1937年10月12日，国民党中央政府行政院第333次会议通过决议(未正式公布)，承认陕甘宁边区，直属行政院领导，并任命行政长官，陕甘宁边区政府成立[注]参见林伯渠《陕甘宁边区政府对边区第二届参议会第一次大会的工作报告》，1941年11月8日。。

1946年10月18日陕甘宁边区政府通过了《陕甘宁边区自治宪法草案》。其在第三十七条规定：“法院审判案件，依法公开；实行人民陪审员制度。”[3]《陕甘宁边区人民法庭办事规则》第二条规定：“主审负责审判全责，陪审人员负责审讯口供，调查材料，了解案情及研究群众意见，共同确定判决。”[4]《陕甘宁边区人民法庭组织条例》第三条规定：“人民法庭之产生，在土改时由乡农民大会或农民代表大会选举三人或五人，在非土改时，由乡民大会或其代表会选举三人或五人及其县或市委派二人组织之。并由当选及委派的人员互推主审一人，陪审员、书记员若干人。”[5]陕甘宁边区时期是一个区域政治相对稳定时期，期间陕甘宁边区政府进行了一系列的法治建设，影响着全国其他解放区的法治建设。《陕甘宁边区自治宪法草案》以根本法的形式确定了陪审制度，而且第一次使用了人民陪审员这一称谓，使得陪审制有了专有名称“人民陪审员”。其强调人民性，突出司法为民的主旨。1942年陕甘宁边区高等法院在有关本院整风运动的总结中也曾明确说到：“采取了人民仲裁制，使人民自己过问司法。要让人民满意的关键就是走群众路线，就是要使司法工作成为群众自己的工作，司法机关成为群众自己的机关，同群众打成一片，倾听群众的意见，尊重群众的良好习惯，公正负责地为群众解决问题，不拘形式的组织群众的审判，以减少群众的诉讼。”[6]毛泽东在1944年还专门评价了人民陪审员制度的积极意义，他说：“司法也该大家动手，不要只靠专问案子的推事、审判员，人民亲自参与了审判，不满的可能就会降低。”[7]

《陕甘宁边区人民法庭办事规则》对人民陪审员制中审判组织成员的职责做出了详细的分工。人民陪审员有了明确的职责，其职责相当于现在的法官助理，但却不同于法官助理。由于陪审人员来自于普通群众，了解群众生活特点和习惯的优势，其能够主动调查案情，了解群众意见，使案件结果符合民众需求。《陕甘宁边区人民法庭组织条例》主审和陪审人员的来源上全部来自普通农民，对任职资格没有做出过多限制，主要是采取选举的方式进行，并没有专职的司法人员介入审理，体现出人民性的特点。时任陕甘宁边区政府主席的林伯渠在《关于改善司法工作》一文中明确指出：“百分之九十以上甚至百分之百的争执，最好都能在村中由人民自己调解解决。”[8]1942年陕甘宁边区高等法院在有关本院整风运动的总结中也曾明确说到：“采取了人民仲裁制，使人民自己过问司法。”[9]对人民调解的好处，当时几乎所有的文件里都说得十分明白：即通过民间调解，把诉讼纠纷压缩到最低限度。[10]

陕甘宁边区司法机关采取实事求是、为人民服务的审判方式，经常根据不同的案件，采取群众路线的审判方式，例如：就地审讯、巡回审判、人民陪审制度等。在审判方式及司法革新上，“马锡武审判方式”是抗战时期典型代表。“马锡武审判方式”主要包括群众公审和巡回审判。群众公审是由司法人员和案发地的群众代表共同审判的一种方式，在审判过程中普通群众的意见可以作为定案参考。巡回审判是指司法机关派出巡回法庭，到案发地进行审判的方式。马锡五认为：实行人民陪审，不仅可以吸引群众参加国家管理，提高人民群众的主人翁思想和政治责任感，而且，可以使审判工作置于人民群众的监督之下，不断提高质量，以防止错判。在陕甘宁边区法制史上黄克功一案审理中就使用了陪审制度。该案的审判长是由边区高等法院院长雷经天担任，组成五人审判庭，其余四名陪审员分别是王惠之、李培南、周一明、陆新发，四名陪审员都来自被告人所在单位陕北公学，陪审员由选举产生。群众公审的方式在当时产生了极大的影响力和教育意义。采用人民陪审员制听取普通群众对案件的看法，代表了普通群众意见，是群众司法路线的体现。这种群众化的司法积累使得中国共产党制定的方针、路线和政策可以得到有效实施，并以此为基础，实施了对根据地贫困和落后地区的改造治理。[11]

其他根据地实行的陪审制也具备人民性特质。《晋察冀边区陪审制暂行办法》第3条规定：陪审人员是以救国会为主体的各行业人士，包括工人、农民、爱国青年、妇女、抗日自卫队、文化界、牺盟会等组织。陪审人员来源采取推举的方式产生。1944年《苏中区处理诉讼案件暂行办法》规定：陪审人员来源于各抗会代表，民兵队长，抗属代表；参议员或参政员；乡学或教师；民选之乡长及乡政府委员。抗日战争时期，随着共产党政策的变化，人民陪审员来源更加广泛，不仅包括群众代表，还将参议会和参政会代表、地方知名人士等纳入到了人民陪审员的范围内。这符合抵抗对外侵略作为当时的主要社会矛盾的时代背景，表现出极强包容性和广泛性。

二、新中国成立至改革开放前人民陪审员制度体现的人民性

1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》第六条规定：“为便于人民参与审判，人民法院应视案件性质，实行人民陪审制。陪审员对于陪审的案件，有协助调查、参与审理和提出意见之权。”[12]1954年颁布的《人民法院组织法》第二节用三个条文具体规定了人民陪审员制度，其中第三十五条规定：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外”。第三十六条规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”[注]参见《中华人民共和国人民法院组织法》(1954年)，来源于中国人大网。

1954年《宪法》以根本大法的形式再次确认了人民陪审员制度。在人民陪审员的选任上只在年龄和政治权力方面做出限制，除此之外并没有附加任何条件。1954年《宪法》明确规定陪审员同审判人员具有同等的审判权力，可以参加案件的调查，提出处理意见。这承接了新中国成立之前的立法及司法经验，以根本大法的形式肯定了人民陪审员制度，体现了人民性这一基本原则。

三、改革开放后人民陪审员制度体现的人民性

在经历了文革法制被破坏之后，改革开放以来国家重视法制建设，中国法制建设迈向新的征程，人民陪审员制度重新恢复。1979年通过、1983年修正的《人民法院组织法》第九条规定：人民法院审判第一审案件实行人民陪审员陪审的制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。第三十八条规定：有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。1983年的《人民法院组织法》中人民陪审员制的规定和1954年的《人民法院组织法》基本相似，再次肯定了人民陪审员制度的合理性和可行性。

但在这之后的三大程序法没有设立专门章节规定人民陪审员制度，司法实践中人民陪审员制适用的法律是《人民法院组织法》。这一时期关于人民陪审员的选任和任职条件与前面没有太大的变化，体现的人民性仍然是其不变的宗旨。

人民陪审员制度在其执行和实施过程中逐渐暴露出一些问题，例如：人民陪审员的广泛性和代表性不足，“驻庭陪审、编外法官”“陪而不审、审而不议”、管理机制不健全、履职保障机制不完善等。[13]针对实践中出现的问题，2004年8月28日全国人大常委会出台《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)。《决定》第四条规定了陪审员的选任条件，条件为年满二十三周岁，拥护中华人民共和国宪法，品德要求品行良好、公道正派，履职身体要求身体健康，学历要求大学专科以上文化程度。同时还做出排除性规定，对于可能影响司法公正，影响公正裁决的特殊群体予以排除，例如：人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员不能担任人民陪审员。同时对因犯罪受过刑事处罚的和被开除公职人员也做出限制。《决定》是建国以来第一次以全国人大立法的形式全面规定了人民陪审员制度，既是司法实践的需要，也体现出立法机关对人民陪审员制度的重视。《决定》中人民陪审员资格规定比较原则性，没有严格的技术性指标。《决定》对年龄的规定是因为法律是解决和处理社会纠纷的社会规范，要准确完成调处社会矛盾的职能必须有一定的生活经历和阅历，而一定的年龄可以代表一定的生活经历，因此对年龄做出限制也是适当的。《决定》所规定的陪审员选任程序主要来源于由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查。因此人民陪审员选任来源于推荐和审查两种方式，都来自于基层组织，体现了人民性这一特质。

随着社会主义市场经济的发展，形势的不断变化，人民权利意识的增强，民众对司法公信力的认知，以及人民陪审员制在实施中出现的各种问题，学界和实务界产生了关于人民陪审员制度存废问题的讨论和争议。在进行了充分的社会调研之后，国家层面给出了明确的答案，仍然坚持人民陪审员制度，并且要完成人民陪审员制度的立法工作。人民陪审员制度要适应新时期党和人民对司法的新要求，要体现出中国特色社会主义法治特点。党的十八届三中全会决定指出：要广泛实行人民陪审员制度，拓宽人民群众有序参与司法的渠道。十八届四中全会决定进一步提出：完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利。党的十九大报告强调：要体现人民意志、保障人民权益，激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。经过法定的选任条件和程序，担任人民陪审员参与司法事务的管理是公民的一项重要民主权利。在经过认真试点，不断总结经验的基础上，各地法院探索出许多可复制、可推广的经验做法。其中所涉重点难点问题也基本形成共识，立法机关认为制定法律时机已经成熟。于是2018年4月最高人民法院向十三届全国人大常委会作了改革试点情况的报告。2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议表决通过《中华人民共和国人民陪审员法》(以下简称《人民陪审员法》)，人民陪审员制度以全国人大立法的形式确立了其在中国法律体系中的地位。

《人民陪审员法》继续坚持人民性这一基本原则。《人民陪审员法》第一条规定：为了保障公民依法参加审判活动，促进司法公正，提升司法公信，制定本法。这表明人民陪审员制度设立的目的是为了保障公民依法参加审判活动，促进司法公正，提升司法公信力。其将普通公民参加审判活动视为公民的一项基本政治权利，以法律的形式保证这一权利的实现。通过陪审制度促进司法公正，实现“看得见”的正义，由此提高民众对司法的信任，提高全民法律意识和法律信仰。《人民陪审员法》第二条规定：公民有依法担任人民陪审员的权利和义务。人民陪审员依照本法产生，依法参加人民法院的审判活动，除法律另有规定外，同法官有同等权利。第三条规定：人民陪审员依法享有参加审判活动、独立发表意见、获得履职保障等权利。上述规定再次申明公民有依法担任人民陪审员的权利和义务。人民陪审员依法享有参加审判活动、独立发表意见、获得履职保障等权利。《人民陪审员法》第五条规定：公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：(一)拥护中华人民共和国宪法；(二)年满二十八周岁；(三)遵纪守法、品行良好、公道正派；(四)具有正常履行职责的身体条件。担任人民陪审员，一般应当具有高中以上文化程度。本条规定了公民担任人民陪审员的任职条件，相对于《决定》对担任人民陪审员年龄有所提高，《人民陪审员法》将人民陪审员的年龄由23岁提高到28岁[注]2019年4月23日，十三届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修订《法官法》的决定，新修订的《法官法》于2019年10月1日起实行，新修订的《法官法》在关于担任法官必须具备的条件中删除了“年满二十三岁”的规定。。年龄的提高要求人民陪审员应当具备更为丰富的社会经验和阅历，对社情民意有更多的了解，在审判中实现法律效果和社会效果统一。《人民陪审员法》对文化程度的要求大幅下降，由原来的大专学历降为高中，学历的降低使得更多的民众有机会参加到审判活动中来。学历降低有着客观依据。据2010年的人口普查数据，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的成年人口中，只有不到10%的人具有大专以上学历，只有不到25%的人具有高中以上学历。[14]也就是说，全国3/4以上的民众不具有高中及高中以上文化程度。因此，降低学历才能让更多的普通群众有机会成为人民陪审员，让普通民众作为裁判者参与纠纷解决。

《人民陪审员法》第九条规定：司法行政机关会同基层人民法院、公安机关，从辖区内的常住居民名单中随机抽选拟任命人民陪审员数五倍以上的人员作为人民陪审员候选人，对人民陪审员候选人进行资格审查，征求候选人意见。《人民陪审员法》第十条规定：司法行政机关会同基层人民法院，从通过资格审查的人民陪审员候选人名单中随机抽选确定人民陪审员人选，由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。《人民陪审员法》第十九条规定：基层人民法院审判案件需要由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。中级人民法院、高级人民法院审判案件需要由人民陪审员参加合议庭审判的，在其辖区内的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定。人民陪审员的选任采取“两个随机”原则，改变过去以个人申请和组织推荐为主的产生方式，而是从当地常住居民中随机抽取一定数量的公民作为人民陪审员候选人。从资格审查合格的候选人中再次随机抽取，确定正式的人民陪审员人选。这一选任程序与日本《裁判员法》规定的选任程序大体一致，也与英美国家陪审团成员的选任方式颇为相近。采用随机方式选任人民陪审员，尽管对人民陪审员的资格和条件有所限制，但选任人民陪审员是根据是选民名单和常住人口登记，这就决定了大多数的民众有可能成为陪审员参与案件审判，使司法体现最广大民众的生活经验和法律意识。[15]这一制度改变了过去人民陪审员来源过于单一的问题，使得任何符合条件的公民都有可能平等的参加到人民陪审员行列中来，打破了制度上的壁垒，使人民陪审员制度的民众参与功能、普法宣传功能得到充分发挥，更好地体现了人民陪审员选任上的广泛性和代表性。

《人民陪审员法》第十三条规定：人民陪审员的任期为五年，一般不得连任。从任职期限上限定了人民陪审员专职化、长期化现象，使得更多的符合条件的民众可以参加到人民陪审员的候选人中来。同时在人民陪审员参加的案件中也体现了广泛性，涉及群体利益、公共利益和人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件由人民陪审员和法官组成合议庭进行审理。对可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑等社会影响重大的刑事案件，根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件，涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全等社会影响重大的案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行审理。

四、结语

对中国能不能实行西方的陪审团制，在学界和实务界存在思考和争鸣。[16]我们认为西方和其他法治发达国家的陪审制有其产生的历史渊源和特定环境，别国的法治经验只能选择性借鉴，不能照抄照搬。例如，西方的陪审团制在英美法历史发展中确实起到过重要的作用，但其弊端也不断凸显，褒贬不一。西方陪审团制度在实质正义的呼唤下也在缩小适用范围，不断改变。例如，日本于1923年公布了《陪审法》，从1928年到1943年，仅存在25年就宣告消亡。日本陪审制只适用于刑事案件。陪审制实施的政治理由是国民参与审判的程序规定与日本宪法的主旨相一致，司法理由是通过实施陪审能够增强国民对司法程序的认同感与信赖。近年来，随着司法民主化运动的高涨，日本又重新通过了引入陪审制的法律，并在此基础上进行了大规模的国内外调研和论证。[17]建设具有中国特色社会主义法治要立足于我们的历史背景和社会状况，走中国特色社会主义法治建设道路。因此，我们应坚持具有中国特色的人民陪审员制度。

纵观人民陪审员制度的发展历程，可以发现人民陪审员制度得以发展主要原因在于坚持人民性原则，人民性原则也是中国革命和建设从胜利不断走向胜利的法宝，我们必须对之坚持和传承。《人民陪审员法》的出台，在成文法传统的国家中被视为法治的重大建设成就，使得这一制度具有了更高的法律效力。但立法仅仅是“纸上的法律”，如何将应然的法律上升为实然的法律，还需要在司法实务中不断探索和改进。