全面深化改革中的政治风险应对

刘国荣，李美荣

(延安大学政法学院，陕西延安716000)

社会风险是在现代化进程中逐步形成的。当前我国正处于全面深化改革的攻坚期，其既是利益格局调整期、社会矛盾凸显期，同时也是社会风险叠加期。为了避免遭受重大挫折，我国既要学习和借鉴西方风险理论和马克思主义社会风险思想，又要深刻总结改革开放以来防范风险的历史经验，这对于稳步推进全面深化改革具有重要的现实意义。

一、充分认识全面深化改革中的政治风险

厘清风险的相关概念是认识和化解风险的前提。西方风险理论认为风险是现代化的结果，全球化导致了风险的扩大化。马克思主义经典作家认为风险源于资本主义固有的矛盾，化解风险的关键在于消灭剥削阶级。分析比较不同理论观点，结合当前我国面临的现实状况，把握风险发生的内在规律，有利于推动改革中的风险治理。

(一)理论之维：从西方风险理论到马克思主义风险思想

自20世纪80年代以来，风险理论逐步发展和完善。在西方已逐步形成具有影响力的话语体系，具体可归纳为以下三种：一是制度化风险论。以乌尔里希·贝克和安东尼·吉登斯为主要代表。他们认为，社会领域的风险需要人为干预，虽然人为制度是用于防范风险的，但制度本身并没有解决或者至少没有解决好风险问题，这就会产生“二次风险”；二是文化风险论。以玛丽·道格拉斯、威尔德韦斯为代表。他们认为，风险的发生与否以及风险的大小与个体的主观意识密切相关，应对风险的主体是群体而非个人；三是生态风险论。以社会学家卢曼为主要代表。这一理论认为，工业现代化不仅使人类置身于社会风险之中，同时也带来了资源短缺、环境污染、物种多样性减少等生态问题。

风险具有狭义和广义之分。狭义上的风险是指发生危险的可能性或不确定性；广义上的风险是指风险除了产生危险之外，还有机遇、收益之义。人们习惯上把风险看作贬义词，认为风险就是危害。实际上，风险具有积极和消极的双重性特征。从这个意义上讲，风险的产生是受害者与受益者之间利益矛盾的体现。而全面深化改革中的政治风险是指当前我国在全面深化改革中遇到的并且表现在政治方面的风险。按照风险的一般性定义，就是在全面深化改革中因脱离既定目标而发生损害的可能性状态。在这里，造成风险的原因可以是多方面的，但一定是与改革这一事实相关的。

马克思在风险理论方面并没有作过专门阐述，马克思以资本主义经济危机为切入点，批判工业现代化的弊端，揭露资本主义固有的矛盾和危机。这里的“危机”就是风险。马克思认为，现代化导致了劳动异化，劳动不是个体实现自由而全面发展的内在需要，而是沦为维持基本物质生存的手段。在这个过程中，资本主义的生产方式与劳动者的个人发展是相互对立的，由此产生的结果便是风险。只有通过消灭资本主义私有制，人类才能彻底摆脱风险的束缚，成为自由人。这不得不让我们反思私有制本身存在的弊端，坚定社会主义的改革方向，对我国防范和化解风险具有重要的实践价值。

(二)实践之维：中国共产党对风险问题的探索与防控

新民主主义革命时期，毛泽东思想中包含了丰富的风险理论，其风险思想主要体现在《矛盾论》中。毛泽东认为世界是由矛盾组成的，社会主义社会依然有矛盾，特别是在社会主义建设的过程中，矛盾更加复杂。

改革开放时期，邓小平在社会主义发展方面提出了许多宝贵意见。一方面，改革伴随着风险。邓小平认为：“改革是一项新事业，中国怎么改革，马克思没有讲过，没有现成的经验可以学。”[1]258中国的改革是摸着石头过河，存在风险是必然的。另一方面，要重视政治体制改革的风险。与经济体制改革有所不同，政治体制改革更具复杂性，“决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心”。[1]177

社会主义建设新时期，社会转型是引发风险的一个主要因素，转型期的中国处在新旧体制交替的矛盾突发期。正确处理好各种经济利益关系关键在于解决好民生问题，其中“最棘手的难题，就是妥善安置劳动力”。[2]民为邦本，本固邦宁。因此，要深入群众，从人民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，对于改革的顺利推进具有至关重要的作用。

党的十八大以来，我国发展面临的风险逐步显现。从国内来看，改革面临来自经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的风险；从国际来看，尽管我国经济总量跃居世界第二，但依旧面临来自发达国家在政治、经济、军事等方面的压力。全面深化改革任重道远，需要我们以壮士断腕的勇气推进改革，充分认清风险在改革中的重要性，防患于未然。

二、全面深化改革面临的主要政治风险

相对于经济体制改革而言，政治体制改革的风险更具隐蔽性，多表现为潜在风险，经过长期发酵，就可能演变为系统性风险，进而对社会发展产生巨大冲击力。因此，从思想上对我国政治改革风险进行全面而准确的认识很有必要。

(一)党的长期执政面临的考验

1.“四大危险”与“四大考验”的执政风险依旧突出。自我革命是马克思主义执政党的本质属性。从执政本身来说，党面临着消极懈怠、本领恐慌、贪污腐败的危险，归根到底是党的作风问题，作风问题在本质上是党性问题，党性不强，就容易引发执政风险。抓好作风建设，才能净化党的执政环境，创造风清气正的党内政治生态。从执政环境来说，党面临着改革开放、市场经济、外部环境等考验，应对这些考验的关键是改革，通过改革逐步消除党内体制机制的弊端，提升党应对重大社会问题的能力，防止一管就死，一放就乱。

2.思想建党与制度治党的对接机制尚未确立。思想建党就是要加强理论学习，“没有革命理论，就不会有坚强的社会主义政党”。[3]制度治党是指建立和完善党内法规体系，把党的建设纳入法制化轨道。思想建党侧重于从理论方面提升党员党性意识，是软管理；而制度治党强调从实践方面规范党员行为，是硬约束。但两者在本质上是辩证统一的。思想建党是前提，通过思想教育使广大党员不断提升个人觉悟，使党的纪律转化为个人自觉，有利于制度治党的顺利推进；制度治党是保障，通过刚性约束有利于充分发挥法律的震慑作用。如果处理不好这两者之间的关系，就有可能弱化党的领导，影响社会稳定。

3.纪检监察体制机制有待进一步完善。纪律建设是党的建设的关键环节，而纪检监察体制改革是加强党的纪律建设的有效手段。一方面，要把政治建设放在首位。政治方向关系党的生死存亡，这是每个党员都不能触碰的高压线。另一方面，强化法治思维和法治方式。深化监察体制改革在线索处置、审理报告等环节强化监督和管理，使执纪执法相贯通，实现党内监督与国家监督、党的纪律与国家监察有机统一。

(二)政治体制改革带来的风险

当前，学界对我国政治体制改革的认识存在两种分歧：一是我国政治体制改革与改革开放之前并没有什么区别。二是我国的政治体制改革已取得重大进展，体现出经济层面、社会层面、政治层面的发展思路。两种观点都存在片面性，前者否定了我国在政治体制改革方面所取得的成绩，后者掩盖了政治体制改革表层化的事实。造成政治体制改革滞后性的主要原因有以下几方面。

1.指导体制改革的理论创新不足。政治体制改革需要全面而完备的顶层设计，对事关国家治理的决策问题进行整体性、全局性、前瞻性的战略谋划和理论构想，顶层设计的好坏直接关系到政治体制改革的成败。政治体制改革复杂性决定了其顶层设计应更具严谨性，如果不高度重视，就有可能影响社会稳定，甚至危及党的领导地位。所以，政治体制改革追求的理论创新是在发展中求新，在实践中求稳。

2.改革中权力利益关系难以协调。政治体制改革的实质是权力利益的再分配，改革要向纵深发展，必须以解决权力关系为重点。出现改革困局的原因有两方面：一是既得利益群体的阻挠。既得利益集团利用不正当手段谋取私利，掌握着大量的社会资源，阶层利益固化使得社会财富在代际之间传递，社会的垂直流动能力下降，容易引发社会底层群众的不满情绪，进一步加重改革压力；二是缺乏正确利益观的引导。受传统狭隘利益观念的影响，在利益分配上，民众无法正确处理个人与集体、局部和整体、当前和长远利益之间的相互关系，部分人通过非法甚至极端的方式获取个人利益，给社会和谐带来严重的负面影响。

3.改革的风险评估体系尚未形成。2012年，国务院出台了《关于建立健全重大决策社会风险评估机制的指导意见》，这标志着我国对风险的关注度上升到了制度层面，但尚未形成较完备的制度体系。习近平指出，我们的政策举措出台之前，必须经过反复论证和科学评估，力求切合实际、行之有效、行之久远，不能随便“翻烧饼”。[4]现阶段改革内部存在诸多不稳定因素，如果在改革实施前进行有效的风险评估，就能够将潜在危机遏制在萌芽状态，为改革创造稳定的社会环境。

(三)社会主义民主探索的挑战

1.民主进程与经济发展的关系不相适应。马克思指出，物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。[5]民主不一定要与经济发展同步，但两者必须相互协调。不平衡不充分的发展引发的社会贫富差距的“马太效应”越来越明显，这使得社会各阶层之间的关系日趋紧张。此外，人民群众的政治权利意识不断增强，但是尚未形成组织化的群体或集团，民众利益诉求难以集中，使民众与国家在权力利益关系上的矛盾更加突出。

2.民主制度化建设乏力。党的十九大报告中指出，发展社会主义民主政治的关键是完善人民当家作主制度体系，这是新时期我国推进民主化的实质性问题。当前，人民群众对民主建设存在质疑的一个重要原因就是对我国民主制度的不自信，坚定制度自信不是空喊口号，而是从我国民主发展的历程中认识民主本身，从内心增加对我国政治制度的认同。坚定制度自信首先要“坚定对中国特色社会主义政治制度的自信”。[6]因此，要坚定政治体制改革的信心，否则就有可能在民主制度化的问题上偏离方向，甚至引发更大的政治危机。

3.西式民主思想的渗透。长期以来，我国学术界受西方民主思想的影响较深。事实上，西式民主更注重程序上的民主，突出表现在选举上，民主不等于选举，选举不是民主的全部。民主模式不是唯一的，也没有放之四海而皆准的评判准则。中国的民主更具广泛性和真实性，广泛性体现在民主的内容上，我国的民主除了选举，还包括民主管理、民主决策、民主监督等内容。真实性是说我国的民主是社会主义性质的民主，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会最大公约数，是人民民主的真谛”。[7]因此，要坚持用辩证的观点来认识民主，民主是现象与本质、内容与形式、普遍性与特殊性的统一体，不能单从表面来判断民主的好坏，否则就容易陷入固化思维，对我国的民主进程产生种种质疑。

三、全面深化改革中的政治风险防控

当前，我国建立和完善更广泛的社会主义民主制度，需要立足于政治体制改革的现状，进一步深化对风险的认识；统筹于改革的新时代特征，注重改革内部要素的协同发展；服务于最广大人民的根本利益，进一步发挥人民在改革中的主体作用；着眼于社会公平正义，让改革成果实现共享；集合改革的整体性功能，形成应对风险的强大合力。

(一)辩证地认识风险问题是基础

1.风险不可避免。新旧体制在转变的过程中最容易引发结构性风险，新体制尚未健全，无法与旧体制进行良好的衔接，这就为风险的滋生提供了土壤，给改革造成了巨大压力。风险具有隐蔽性和不可预见性，总是潜伏于事物的内部，不易被察觉，当改革进行到一定程度时，隐性风险就会以系统性的风险显现。此时，如果没有制定风险的应急预案，那么风险就会扩展到一发不可收拾的地步。

2.风险整体可控。防御系统性风险离不开党的全面领导，当前我国改革面临的国内外形势非常严峻，党的执政压力加大，“缺乏理论思维的有力支撑，是难以战胜各种风险和困难的”。[8]风险的预防需要有前瞻性的理论支撑，将马克思主义风险思想与中国的改革实践相结合，初步探索适合我国改革风险防控的理论体系，深刻把握当前我国面临的国内外形势，建立前瞻性的预警机制就显得尤为重要。

3.以改革化解风险。改革的矛盾只能用改革的办法来解决。改革涉及复杂的利益人事关系，单靠某一方面的措施难以奏效，要多方向发力，多措施并举，防范未来的风险，“除了深化改革开放，别无他途”。[9]16准确把握改革的内在规律，必须处理好改革中的重大关系。

第一，胆子要大和步子要稳的关系。胆子要大，就是要增强改革的信心，即使改革难度再大、矛盾再多，也要保持社会责任感，最大限度集中全党智慧，充分调动一切积极因素，敢于啃硬骨头。然而，胆子要大不等于冒险蛮干，推进改革更要求稳。步子要稳是指改革不能盲目求快、急于求成，而应结合具体实际作出合理判断，遵循改革的内在规律。改革的复杂性决定了改革要循序渐进，坚持改革与稳定的辩证关系，在稳定的基础上推进改革，在改革的过程中确保稳定，从而使改革呈现稳定良好的发展态势。

第二，顶层设计和摸着石头过河的关系。顶层设计是指对涉及改革各领域的体制机制作出整体规划，加强各部分的关联性研究。摸着石头过河是指改革没有现成的经验可以照搬，通过投石问路、逐步探索的方式加以推开。这是具有中国特色的改革思路。顶层设计和摸着石头过河是辩证统一的关系，既要加强顶层设计，使摸着石头过河的实践方向不偏离，又要坚持摸着石头过河，为顶层设计开辟新思路。实行渐进式改革，能够有效防止因决策失误而影响社会稳定，为改革的顺利推进提供了保证。

第三，整体推进和重点突破的关系。整体推进是指某一领域改革会引起其他各领域的发展变化，要注重改革的协调性，避免顾此失彼、各行其是。整体推进改革是有序的，“该中央统一安排的各地不要抢跑，该尽早推进的不要拖延”。[10]重点突破是指改革涉及的领域较为广泛，不能面面俱到，要抓住主要矛盾，集中力量解决最突出问题，实现严要求与守底线相结合，渐进与突破相促进。

(二)总结改革开放的成功经验是前提

1.始终坚定改革的社会主义方向。方向决定道路，道路决定命运。改革是决定当代中国命运的关键一环，首先要明确的是什么能改，什么不能改，不能改的再过多长时间也不能改，改革的方向问题是不能变的，这是改革应坚持的根本原则。换个角度说，改革的方向问题实际上是改革应该举什么旗、走什么路的问题。在方向问题上必须保持坚定的政治立场，坚定中国特色社会主义道路，改革是对社会主义制度的自我完善和发展，而不是社会主义制度的改弦易张。如果改革走向社会主义的对立面，就违背了改革的初衷。

2.坚持解放思想，实事求是。继续深化改革离不开思想解放。解放思想是改革的内生动力，改革解决的是“破”与“立”的问题，要“立”必须先“破”。“破”，就是要打破常规，突破旧的范式。思想上要“破”，就是新旧观念的转变，剔除旧体制中阻碍改革的部分，使之与改革的发展步伐相适应，而“立”就是在准确把握客观规律的基础上，从改革实践出发建立事物之间新的联系。旧的观念被打破而新的思想又尚未形成的阶段是最容易引发改革风险的时期，这就要求处理好改革新旧体制的衔接问题，否则就有可能出现改革断层，甚至可能产生更大的社会危机。

3.坚持发展是第一要务。解决全面深化改革中存在的矛盾，不断提升我国抵御各种风险的能力依然要靠发展。改革是一场深层次的社会变革，其涉及的广度、深度、力度之大，为社会矛盾埋下了重大隐患。要稳步推进改革，必须依靠发展解决改革中的危机，同时把握好改革与发展的关系问题，使改革力度、经济发展速度与社会可承受程度相适应。

(三)加强改革系统性、整体性、协同性是重点

1.加强改革系统性，防止风险扩大化。改革的系统性是指改革是多个部门和领域同时进行，在改革中不仅要关注某一方面发展，而且要重视某一方面与其他方面的相互关系，以保证各部分在改革中呈现出相对平衡的状态。随着改革的不断深入，各要素之间的相关性明显增强，某一项改革既会影响其他方面的改革，又需要与其他改革协同配合，而单个领域的改革会陷入畸形发展，甚至有可能出现夭折。因此，改革中要正确处理好各个子系统的关系，尽可能发挥各部分功能的最大公约数，“使各项改革举措在政策取向上相互配合，在实施过程中相互促进，在改革成效上相得益彰”。[11]

2.着眼改革整体性，把握风险全局。改革的整体性是指在制定政策或实施方案时要从全局出发，综合各方面因素推进改革。全面深化改革需要统筹谋划，在此，统筹谋划就是坚持整体原则，整体不是所有量的集合体，而是一个质的概念，整体并不等于全部。从改革经验来看，我国在增量改革方面取得了重大成就，但在存量改革方面收效甚微，现实的紧迫性要求改革要从量的积累逐步向质的转变，对旧的生产关系进行实质性的变革才能为综合改革奠定基础。存量改革势必要触动一些人的“奶酪”，需要牺牲少部分人的利益来换取整体利益，由此可能引发既得利益群体的负面情绪，甚至产生更深层次的社会矛盾。因此，必须树立全局观念，以改革为抓手对政治体制改革做出统筹设计。

3.提升改革协同性，实现风险共担。协同推进，就是要在提升改革措施的协调性方面下功夫。改革要在对已有规律认识的基础上看问题，不能“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”。[9]43改革的协同性体现在对改革举措的制定上。改革举措要全面，更要精确，对于看得准的改革稳步推进，对于还不是很有把握的改革要先行先试，看准后再推开，以降低风险发生的可能性。改革的协同性体现在改革责任的落实上。明确责任主体才能保证改革政策落地生根，改革涉及各个部门，某一方面改革需要相关部门的协同配合，如果某一部门的责任落实不到位，就会影响改革的整体成效，同时也避免在改革遭遇风险时出现互相推诿的局面。

(四)坚持人民主体地位是核心

1.尊重人民主体地位。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央在治国理政中始终坚持人民主体思想。人民是改革的主体，必须紧紧依靠人民推进改革开放。人民群众既是我们党长期执政的强大根基，同时也是改革开放事业的实践主体。中国的改革没有现成的经验，是在广大人民实践中探索出来的新路，改革从目标实施到最终成果都是围绕人民这一中心轴线展开的，改革是与人民紧密联系在一起的实践活动，这是认识和着手改革的前提。相信人民群众是推动改革的坚定力量，只有依靠人民群众，改革才能焕发出强大的生机和活力。

2.发挥人民主体作用。人民群众的实践是改革的基础，对于在改革中如何深入群众实践，应坚持“眼睛向下、脚步向下”[12]，从人民群众的实践中寻找改革的解决办法。改革要从问题入手，向基层延伸，基层最能反映人民群众的生活实践状况，是改革的关键所在。改革能否持久，在于是否深入人民生活，重视人民利益关切，是否能够发挥人民群众的智慧和力量。社会参与是改革的强大动力支撑，提升广大人民群众参与改革的主观能动性，发挥主人翁精神，既是政治体制改革的内在要求，也是践行人民当家作主的重要体现。

3.实现人民根本利益。人民是改革的权利主体，政治体制改革的目的就是使人民享受到更广泛的民主权利，进一步保障人民当家作主地位的实现。作为改革的主体，人民群众最有发言权，人民群众需要什么、期待什么，改革就应该关注什么、落实什么。只有问政于民，问计于民、问需于民，改革才能精准发力。改革的不确定性需要我们在改革实施的过程中做出科学评估，一旦发现改革有偏颇，或者改革的发展轨迹有悖于人民利益时，要及时做出决策调整，使其按照有利于人民的方向发展。忽视人民主体利益，不仅不利于解决改革现有的矛盾，反而会带来更大的社会风险。

(五)遵循公平正义是原则

1.公平正义是社会主义的本质。马克思主义认为，剥削是产生社会不公正的根源，也即是说，只要有剥削阶级存在，社会公正就难以实现。在资本主义社会中，生产资料为少数资本家占有，这是由资本主义固有的生产方式决定的。因此，从最初的生产资料占有方式中就产生了不公正现象。社会主义的生产资料归全体社会成员所有。社会主义是为大多数人谋利益的，这是区别于资本主义的根本标志。因此，进一步深化改革要更加关注社会公正，必须把能否增进人民福祉作为实现社会公正的不变初心。

2.制度建设是公平正义的重要保障。公正是一种共同利益的价值认同。我们讲社会公正，是追求改革效益的最大值，但是公正不等于平均主义，就现阶段我国生产力水平和发展不平衡的现状而言，我国不可能实现完全的社会公正，公正要承认差别，但应该是合理的差别。什么样的差别是合理的？“如果它能够使社会中最不利的成员获得最大的利益，它就是合理的”。[13]因此，要重点完善有利于社会公正的制度，在顶层设计方面坚持公平正义的价值导向，使每个人在享有基本权利上是公平的，做到制度面前没有例外。

3.凝聚共识是公平正义的关键环节。伴随着调整的阵痛，改革会遇到各种阻力，其中意识形态方面尤为突出，能否凝聚共识，决定着改革的兴衰成败。对改革共识的理解应包含两方面：一是改不改的问题，二是改什么及如何改的问题。就前者而言，改革的对象主要是普通民众。当前，人民群众的权利意识和政治诉求日益高涨，我国在推动改革方面不断取得新进展。因此，在改不改的问题上已经达成普遍共识：改革没有完成时只有进行时。对于后者来说，改革要向纵深发展，必须触动既得利益群体。因此，改革不能采取强制力，坚持走群众路线，哪里是百姓最关心的地方，哪里就是改革需要深入的地方，通过宣传，让群众了解改革的目的所在，增加对改革的心理认同，从而激发人民投身改革的积极性和主动性。

风险是现代化发展到一定阶段的产物，对风险的研究有利于进一步深化认识人与人、人与自然、人与社会之间的关系。正视全面深化改革中的政治风险问题对国家安全治理和制度建设不可或缺。从西方风险理论到马克思主义风险思想再到中国共产党对风险的实践防控，对有效防范全面深化改革中的政治风险具有重要的理论价值和现实意义。人类对风险的认识经历了由低到高、由表及里的过程，社会风险是人与社会关系破裂的表征，具有社会历史性，这种不和谐关系的扩展容易引发系统性风险。因此，预防社会风险，就要从根本上建立人与社会的和谐关系，在改革中遵循社会发展规律，坚持以人为本的发展理念，增强改革的全局观念，使各种利益关系处于相对平衡的状态。