省域国防动员指挥机构建设初探

陈文刚 侯 彪

内容提要：加强省域国防动员指挥机构建设，应当按照坚持军地联合、兼顾应战应急、突出政府主体、强化信息牵引的要求，重点完善决策指挥机构、协调机构、执行机构和监察机构。同时，注重健全指挥法规、细化指挥权责、完善指挥机制，强化指挥机构法制保障。

在战区联合作战体系基本架构内，国防动员系统由战区联指中心国防动员要素、省级军地联合指挥机构的国防动员部门、国防动员力量和资源，以及国防动员制度机制组成。多年来，国防动员一直是军地共管，具体工作始终是“上军下民”，主要表现在“需求主体在军、任务落实是民、指挥军民融合”。当前，战区没有设立国防动员委员会，只有国家和省、市、县四级国动委，国防动员系统主要体现在省域，即县级以上人民政府、各级国动委和省军区系统。在新的形势任务背景下，研究省域国防动员系统如何适应信息化战争国防动员特点，构建权威高效的指挥机构，有效融入战区联合作战指挥体系，是一项现实而迫切的任务。

一、当前省域国防动员指挥机构建设存在的主要问题

1994年，国家在县以上各级人民政府建立国防动员委员会以来，国防动员体制有了很大发展，在遂行作战支前、非战争军事行动方面发挥了积极有效的作用。随着信息技术迅猛发展、作战样式深刻变化、国防和军队改革深入推进，现行国防动员体制职能定位不够准确、机构设置不够合理、工作协调不够顺畅等问题日益显现。

融入主战体系有差距。省军区系统在战区统一指挥下，参加联合作战行动和反恐维稳、抢险救灾等军事行动，遂行任务的主要方式是参战支前。现体制下，从受领动员任务到完成动员支前，实际按照战区指挥机关向省军区下达作战参战支前保障任务，再由省军区系统协调各级国防动员委员会部署落实动员任务的流程进行。国防动员指挥没有直接融入战区联合作战指挥链路，中间环节多、协调复杂、落实困难。

依法构建机构有差距。作为国防动员工作基本法的《中华人民共和国国防动员法》，没有对战时国防动员指挥作出明确规范，构建国防动员指挥机构没有法理依据、上下贯通困难。

平战转换衔接有差距。国防动员现行的指挥体系工作运行机制没有实现常态运行，各部门职能权责不够细化明确，平战转换机制不完备，军地之间、职能部门之间建立联络不紧密、情况沟通不经常，遇有紧急情况难以统一组织协调、快速高效顺畅完成平战转换。

指挥信息平台有差距。信息主导的理念不牢，军队、地方、不同行业系统没有统一兼容的信息平台，网络信息系统建设自成体系，系统集成度、功能整合度、信息共享度较低，“互联网＋”、大数据等信息技术运用不充分，影响和制约了国防动员指挥效能。

二、构建省域国防动员指挥机构的原则要求

构建省域国防动员指挥机构，必须认真贯彻习近平强军思想，以新时代军事战略方针为统领，以军事斗争国防动员准备为牵引，坚持紧跟信息化发展步伐，紧贴战区联合作战指挥需求。

坚持军地联合。省军区系统履行应急应战的指挥部、地方党委的军事部、后备力量的建设部、同级政府的兵役部、军民融合的协调部等重要职能，具有联结军地、服务三军、保障联合的特殊作用。省军区系统的主责主业是国防动员，其任务来源是战区部队作战需求和辖区非战争军事行动，任务落实主要依托地方政府各职能部门和相关行业系统完成。坚持军地联合构建国防动员指挥体系，就是要充分发挥省军区系统桥梁纽带作用，最大限度凝聚军地合力，调动和指挥区域潜力资源。

兼顾应战应急。国防动员不仅能够积蓄战争潜力，而且具有联系战时和平时、协调国防和经济、整合军用和民用的特殊功能。信息化条件下，战争形态和作战方式发生显著变化，军与民的界限更加模糊，应战与应急的机理更加接近。兼顾应战应急构建国防动员指挥体系，就是顺应发展趋势，做到应战力量与应急力量一体建设、联合指挥，战争动员体制与应急动员体制联合运作，实现平战转换无缝对接。

突出政府主体。开展国防动员工作，实施国防动员行动指挥，军队和地方均发挥重要作用，但职能的侧重点存在明显差异。军队职能重在提出动员需求，依托国防动员指挥机构协调地方职能部门落实动员任务。国防动员指挥和协调的对象主要是地方职能部门和行业系统，动员潜力的掌握，动员物资的筹措供应主要依靠地方职能部门和行业系统完成，国防动员工作的一线、落实的末端主要在地方。突出政府主体构建国防动员指挥体系，就是要赋予地方政府最大权责，发挥政府主导作用，实现国防动员指挥与行政领导一体，提升国防动员整体效能。

强化信息牵引。当今时代，信息技术发展日新月异，推动战争形态、制胜机理发生变化，作战指挥、作战保障、作战实施的要求更趋精确化。强化信息牵引构建国防动员指挥体系，就是要充分认清信息技术的迅猛发展对国防动员工作的影响，加快国防动员智能化发展，建立基于网络信息体系的国防动员指挥体系，不断增加国防动员指挥的精确化，进而实现“精确动员—精确保障—精确作战”。

三、构建省域国防动员指挥机构的几点设想

完善的国防动员指挥机构，是动员工作的组织制度保证，关系到动员工作的成效，对武装力量作战和战争进程具有重大影响。构建国防动员指挥机构，应把动员指挥的重点转到适应信息化条件下联合作战的特点要求上来，力求建立一个运转更加顺畅、控制能力更强、功能更加全面的动员指挥机构，以提升国防动员组织落实效益。

决策指挥机构。在省级党委领导下，省域军地联合指挥部负责辖区应战应急国防动员活动的决策指挥和组织领导。该机构由省国动委主要领导担任指挥员，省政府、省军区主要领导担任副指挥员，下设协调联络部门、指挥控制中心、动员中心、政治工作部门和保障部门。

协调机构。区分不同层级编设相应协调机构：一是综合协调机构。由省域军地联合指挥部下设协调联络部门负责，主要用于协调军队与政府之间的关系，着重解决动员需求与动员保障之间存在的矛盾问题。二是跨部门协调机构。由地方政府办公厅等综合部门和国防动员委员会综合办公室负责，主要用于协调政府机关各部门和军事机关各部门之间的关系，着重解决各自应负的动员职责和相互配合的问题。三是行业协调机构。具体组成根据行业系统内部组织实际确定，主要用于协调同一行业经济组织之间的关系，平衡动员保障负担，解决资源配置和任务分配的问题。

执行机构。与国防动员关系密切的政府部门均设立动员机构或指定专人负责动员工作，地方政府办公厅等综合部门直接参与国防动员的总体筹划和组织协调。凡与国防动员有关的工业、科技、社会服务等行业部门，以及工会、共青团、妇联等社会团体，指定相应的机构或人员负责动员工作。与国防密切相关的信息工程、交通运输、机械制造等行业的大型企业，均设立专门的动员执行机构，确保动员工作落实有实体。

监察机构。主要由军队和地方纪检／监察、司法部门人员组成，对国防动员指挥机构直接负责，参与平时国防动员准备和战时国防动员任务落实情况的督察，按照法律法规赋予的职能，对国防动员工作中失职、渎职、不尽职和违规违纪问题进行追责问责，通过从严执法执纪，推动国防动员工作依法开展、依法落实。

四、强化省域国防动员指挥机构建设的法制保障

所谓“名正才能言顺”，构建国防动员指挥机构必须加强配套法制建设，从“法”的层面作出明确规定，为平时进行动员准备，战时组织指挥动员实施提供法规依据。

健全指挥法规。加快国防动员相关法律法规修订完善，对国防动员指挥机构的编成，国防动员指挥机构与国防动员委员会的关系，国防动员指挥机构和相应协调机构、执行机构、监察机构之间的关系，以及国防动员指挥机构融入战区联合作战指挥体系等相关问题作出详细具体的规定，确保国防动员指挥机构的建立具有合法性，国防动员指挥机构对动员活动的领导指挥具有权威性，使其下达的动员指令畅行无阻，顺利实现对人力、物力、财力的统一调配。

细化指挥权责。通过法律法规条文，对国防动员指挥机构具备的指挥权责，各层级动员协调机构协调的对象、事项范围、方式渠道，动员执行机构的责任义务、任务标准，动员监察机构的监督执纪权限、范围、程序等问题进行具体明确，确保将国防动员指挥活动纳入法治轨道，使各项国防动员工作有序推进。

完善指挥机制。制订完善重大问题例会商议制度、成员单位责任制度、牵头单位推动制度、定期通报动员情报制度、协议文件会签制度等常态工作制度，以便充分听取各方面对动员活动的意见和建议，及时解决在动员活动中出现的矛盾和问题，加强动员活动的统一性和整体性，保证动员指挥体系高效常态运转和动员工作的顺利开展。