军事立法基本问题探讨（续一）

赵晓冬

内容提要：军事立法，是军事法治建设的基础工程，在军事法治建设中居于重要地位。深入研讨、掌握军事立法的基本问题和主要内容，夯实依法治军基础支撑，可有效促进军事立法又好又快发展。本文重点研析了军事立法的含义、特点、依据、体制等理论知识，军事立法应遵循的一般原则、特殊原则及其实践要求，军事立法名称、结构、规范性内容的确立和章节、条款、项目的设置及文字表述等技术规范。

二、军事立法原则与实践要求

军事立法的原则，是军事立法主体进行军事立法活动时必须遵循的基本要求和行为准则，贯穿于军事立法活动的全过程，对于制定、修改、废止军事法律规范具有基础性作用。

（一）军事立法的原则

军事立法作为国家立法活动的重要组成部分，在制定、修改和废止过程中，首先要遵循《中华人民共和国立法法》所确定的基本原则。同时，军事立法活动又有自身的特殊规律和要求，应当遵循某些特殊原则。我国军事立法的原则，可以从军事立法的一般原则和军事立法的特有原则这两个角度来理解和认识。

1.军事立法的一般原则

第一，立法必须遵循宪法的基本原则和规定。遵循宪法的基本原则和规定，是立法必须始终遵循的一条最重要的原则。一方面，所创制的军事法律规范性文件要合乎宪法的精神和规定，一切军事法律、法规和规章都不得与宪法相抵触；另一方面，有权的国家机关要严格按照宪法赋予的军事立法权限进行军事立法活动，不得超越立法权限。

第二，立法要从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。维护法制统一和尊严，是维护国家统一和尊严的重要保证。在军事立法活动中坚持这一原则，应当做到：所有军事法律、法规、规章的制定都必须以宪法为根据，不得违背宪法；避免不同类别的规范性军事法律文件之间的矛盾（如军事法规不能与法律相抵触，军事规章不能与军事法规相抵触等）；避免同一类别的军事法律规范性文件之间的矛盾或同一法律文件内部法律规范之间的矛盾；注意军事法律规范之间的相互补充和相互配合，避免不必要的重复。

第三，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。军事立法活动贯彻这一原则，应注意三个方面：一是在制定军事立法规划时，要注重调查研究，倾听广大人民群众特别是广大官兵的意见、要求和愿望，以确定军事立法活动的轻重缓急；二是对拟定的军事法草案，要广泛征求意见，以达到制定出正确反映人民意志，符合国防和军队建设要求的法律规范的目的；三是要到群众中特别是广大官兵中检查军事法的执行情况，不断总结经验，适时修改、补充或废止过时的军事法律规范。

第四，立法要从实际出发，科学、合理地规范社会关系。对于军事立法来说，就是要在实践中坚持因地制宜、因时制宜。因地制宜，意味着军事立法要根据我国的国情和军情，根据本系统、本部门的实际情况，实现原则性与灵活性的统一。因时制宜，意味着军事立法要根据实际情况把握立法的契机，不仅要考虑实际提出的立法要求，还要考虑立法条件是否成熟，不能盲目追求立法的大而全，要科学地摆正现实需要的轻重缓急，根据现实可能而有计划有步骤地制定军事法律、法规和规章，逐步完善我国的军事法律体系。

第五，立法应当依照法定的权限和程序。依法进行军事立法活动，主要包括两个方面：一是军事立法应当遵循法定的权限；二是军事立法应当遵循法定的程序。

2.军事立法的特有原则

第一，保证高度集中统一原则。高度集中统一，作为军事立法的基本原则，要求一切军事法律规范的制定、修改和废止，都必须体现军队内在的组织形式、活动方式和体制编制以及军队领导权和军事指挥权集中于党中央和中央军委的最高原则，体现军队的革命化、现代化、正规化建设中各个方面的协调一致，从而将军队的高度集中统一原则法律化、制度化，形成严整的军事法律秩序。

第二，维护国家军事利益原则。维护国家军事利益，作为军事立法的基本原则，要求在军事立法过程中，要全面体现国家军事利益，保障其不受任何侵害。在制定军事法律规范过程中，不仅要明确规定维护国家军事利益的具体内容和方式，而且对于危害国家军事利益的行为，也应当明确规定其相应的法律责任，形成全面的法律制度保障国家军事利益。

（二）军事立法原则的实践要求

军事立法原则，对军事立法活动提出了一系列实践要求。妥善处理军事立法活动中的一些重大关系，对于改进军事立法工作，提高军事立法质量，保证军事政策制度改革“第三大战役”顺利进行，具有重要意义。

第一，妥善处理理论先导与立足实际的关系。一方面，军事立法最重要也是第一位的，就是要坚持从国情军情实际出发，着眼于解决国防和军队建设遇到的突出矛盾和问题。不能从脱离实际的概念和“体系”出发，为了完善体系而立法，把法规文件变成“摆设”。另一方面，军事立法也要坚持以理论为牵引，着眼于完善中国特色军事法规体系，加强立法预测研究，科学制定立法规划和立法计划，有计划有步骤地开展军事立法，确保各个法律法规规章之间相互协调、衔接、配套，不断提高中国特色军事法规体系建设的整体质量和效益。

第二，妥善处理当前目标与长远目标的关系。一方面，军事立法应坚持把我国基本国情和军队发展的阶段性特征作为军事立法的立足点，在弄清军事立法涉及有关领域的现实状况和问题的基础上，确立立法思路和立法解决的重点难点问题。如果过于强调前瞻性，搞所谓的“超现实立法”，就会缺乏现实基础，就会丧失生命力。另一方面，军事立法要确立长远目标、着眼长远发展，适应中国特色军事变革要求，正确认识和把握世界军事变革的趋势及特点规律，依照长远发展趋势作出预测，面向未来开展立法，制定出能够发挥长期作用的法规。如果军事立法缺少长远目标，出台的军事法规可能很快就不适应形势任务的需要，滞后于时代发展。

第三，妥善处理保持稳定与创新发展的关系。对在国防和军队建设实践中形成的成熟经验、各方面认识比较一致的立法内容，经过加工、整理、提炼、概括，按照相应的立法程序，作为军事法规内容长期固定下来，增强军事法律规范的稳定性。对实践经验尚不成熟，但国防和军队建设又需要以法规予以调整的内容，在立法时要兼顾创新发展的因素，有些内容一开始就不要规定得太死、太僵，可以原则一些、灵活一些，以便条件成熟后再作调整完善。对国防和军队建设中遇到的一些新情况新问题，用军事法律、军事法规规范调整还不具备条件的，可以授权下级先依照权限制定军事规章或规范性文件，先行先试，待取得成熟的经验后再制定法律法规。

第四，妥善处理原则规范与具体规范的关系。要从军事立法内容的成熟度来把握。对于在实践中不成熟的立法内容，立法时可以先原则一些，待实践成熟后再逐步完善；对于已经成熟的立法内容，就应具体明确一些，以增强军事立法的针对性和可操作性。要从军事立法的目的来把握。如果立法目的是要给实践多一些灵活性、多留一些空间和余地，就应规定得原则一些；如果立法目的是强调执行的统一性、不想给执行留空间和弹性，就应规定得具体明确一些。要从军事立法层级之间的关系来把握。一般来说，如果同位法或下位法已作了具体明确的规定，为保持协调或衔接，上位法制定时就可以规定得原则一些；如果上位法或者同位法对准备设定的立法内容仅作出原则规定，而实践中又需要规定得全面具体一些，则在制定下位法时就应规定得具体明确一些。

第五，妥善处理坚持特色与学习借鉴的关系。要坚持以我为主，把军事立法中涉及国防和军队建设独有的特点和规律搞清楚，制定出符合国防和军队建设实际的法律法规，形成军事立法的特色。要妥善处理国家立法和军事立法的关系，正确把握国家与军队之间、国家与军人之间、军队与地方之间的关系，并适当兼顾我国签署的相关国际条约以及有关国际惯例，找到中间的“契合点”，使制定的军事法规与国家法律法规相互协调、相互衔接、相互配套，同时不违背相关的国际条约和国际惯例。要积极吸收借鉴外国和外军实践证明行之有效又比较符合我军实际的成功经验做法，取长补短，为我所用。

第六，妥善处理制定新法与修改旧法的关系。要坚持把制定新军事法律规范作为军事立法的重要任务。从实践来看，国防和军队建设的一些重要领域还有立法空白，军队遂行涉外军事行动、推进军民融合发展等领域，都需要进一步健全法律依据。要把修改旧法摆上军事立法的重要日程。军事法的稳定性与国防和军队建设发展的变化性之间始终存在着矛盾，这个矛盾的结果即表现为军事法的滞后性，而解决这一问题的重要方法就是对旧法进行修改完善。要把制定新法与修改旧法相结合。当规范某一领域、某一方面的社会关系比较成熟，而现行的法律法规比较庞杂时，可以采取制定新法将旧法的全部或部分内容纳入新法调整，并同时将旧法予以废止或作出修改的立法模式。（未完，待续）