“境外资助代理人”与国家政治安全

胡映卫 韩金强

内容提要：从美国界定“外国代理人”概念，到“颜色革命”中“外国代理人”扮演的关键角色，充分表明“外国代理人”已经成为影响国家政治安全的重要因素。就我国而言，“境外资助代理人”源于“外国代理人”，具体表现为11种类型。应该从维护国家政治安全的高度重视“境外资助代理人”问题，重建重构对“境外资助代理人”综合管理的组织体系，建立对“境外资助代理人”全面监督管理的法律法规，完善对“境外资助代理人”违法犯罪快速打击的机制，加强对“境外资助代理人”及其活动的管控。

党的十九大报告明确提出，“要完善国家安全战略和国家安全政策，坚决维护国家政治安全，统筹推进各项安全工作”。习近平主席强调指出，中国必须坚持总体国家安全观，其中要以政治安全为根本。这凸现出我国维护政治安全的重要性和紧迫性。因此，从“境外资助代理人”的视角探讨国家安全体系中政治安全问题，对深入思考我国政治安全问题有着十分重要的理论与现实意义。

一、“外国代理人”滥觞以及对国家政治安全的威胁

“外国代理人”这个概念最早出现在美国。第二次世界大战期间，美国担忧德国纳粹的间谍活动危及自身安全，于1938年出台《外国代理人登记法》。该法要求外国政府、政党及其雇用的游说美政府的人，必须在美司法部登记。按照美国法律，“外国代理人”代表外国政府等实体在美国从事与政治相关的活动，需定期向美方报告与外国委托人的关系，以及在美的活动和财务收支等情况，以此强化对“纳粹势力”渗透的监管力度。战后，美国担心苏联要向全世界输出意识形态，又于1966年对《外国代理人登记法》进行了修订，不仅仅针对来自苏联的渗透活动，而且还针对其他试图影响和改变美国政策的国家及其利益集团，防止“外国代理人”干扰和影响美国国会的立法及政策的制定。

（一）从本质属性看，“外国代理人”是指接受外国政府、组织或某个反对势力的委托和资助，并为其从事某种非商业性活动的组织和人员

作为“外国代理人”的这些组织和个人，从最初通过各种手段来从所在国家打探各种信息的间谍活动，发展到造谣生事、赞助选举人、政治游说、煽动群众、攻击政府政策，甚至策划实施恐怖袭击，发动“代理人战争”等各类政治性活动。按照国际通例，“外国代理人”不必禁止，但必须纳入法律框架中严格管理，并接受公众监督。首先，“外国代理人”身份必须是公开的，不能是隐蔽的，有必要让公众知道其受雇于谁、为谁服务。这样，人们就可以对其言论和行为作出客观评价，而不会轻易受其蛊惑。其次，其活动资金必须受到严格的管控。任何一个国家都不会允许“外国代理人”利用外来资金损害国家利益，颠覆国家政权，危害国家安全。

（二）从现实危害看，“外国代理人”问题已经成为影响国家安全的新领域，直接危害国家政权和社会稳定

2017年底至2018年初，伊朗爆发了为期一周的骚乱，造成二十余人死亡，几乎波及所有大城市。虽然官方声明只有1.5万人参与示威行动，但实际参与人数要多得多，几乎到了威胁和颠覆伊朗政权的地步。英国《卫报》描述中东的最新危险：“就像沙漠上空盘旋的猛禽，伊朗的许多敌人和对手都在紧紧盯着德黑兰以及伊朗其他城市的街头。他们希望这场动荡能够导致政权崩溃。”伊朗《德黑兰时报》以“试图劫持国家的声音”为题报道，伊朗安全机构逮捕超过五百人，其中超过八成承认收到外部国家的钱和指令，利用伊朗人民对物价上涨和高失业率不满而举行示威。最终，伊朗通过迅速抓捕“外国代理人”，才平息了骚乱，避免了国家政权被颠覆的悲剧。

而在之前被“颜色革命”或“街头革命”的国家，都存在有组织的“外国代理人”发号施令的情况。可以看出，“外国代理人”往往是骚乱爆发和能否控制的关键。事实上，无论是2011年“阿拉伯之春”，还是2014年乌克兰“橙色革命”，以及试图推翻突尼斯、希腊、利比亚、乌克兰等国家政权的反对派主要领导成员，表面上看大多是民主人士、“民意代表”，实际上都是亲西方势力或受外国势力资助的“代理人”，打着“民主、自由、富强”的旗号，唤起民众的“憧憬”，将民众卷入“革命”的洪流。

二、目前我国内“境外资助代理人”的类型

我国非常重视加强对类似于“外国代理人”的媒体、组织、个人的监督管理和立法工作，党的十八届三中全会和十八届四中全会都提出，加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导和监督其依法开展活动。这些“外国代理人”成分复杂，而由于我面对的敌对势力不仅来自外国，因此，本文不套用“外国代理人”称谓相关组织和人员，而统一称其为“境外资助代理人”。

目前，在中国的“境外资助代理人”大多处于隐蔽状态。但其进行的煽动性、反动性活动却是显性的，一旦处理不及时、不正确，就可能酿成恶性事件甚至爆发所谓的“颜色革命”。这就需要及时了解“境外资助代理人”情况。通过梳理，在我国的“境外资助代理人”主要有11种类型。

一是以分裂国家为主要任务的“分裂分子”。“台独”势力、达赖集团等在境外的分裂组织，资助的潜伏在国内进行分裂活动的组织和人员，或里应外合地开展分裂活动。

二是以颠覆政权为主要任务的“反动分子”。西方资本主义国家绝对不愿意看到中国共产党领导的社会主义中国发展壮大，千方百计对我国进行遏制和破坏，资助许多如刘晓波之类的组织和个人，妄图推翻共产党的领导。

三是以恐怖活动为主要任务的“恐怖分子”。一些境外恐怖组织不能直接进入中国，便通过出资方式培植代理恐怖活动的组织和人员，埋下“毒瘤”和“祸根”。

四是以文化冷战为主要任务的“职业写手”。意识形态领域的斗争，首先是文化的斗争。美国对我实施文化“白蚁”战略，利用加入美国籍的一些华人，成立了一千多个所谓的“国学文化研究团体”，从事篡改中国的传统历史、抹黑革命英雄人物等活动，专门制造针对中国的新型精神文化“毒品”。

五是以刺探消息为主要任务的“情报人员”。在国际政治、商业、军事等谈判中，经常出现对方对我方相关情况了如指掌的现象，发挥作用的，大多是境外资助的代理搜集情报的组织和个人。

六是以造谣生事为主要任务的“网络大V”。一批境外势力资助的“网络名人”“大V”，炮制了从“高铁乘务员因辐射流产”的谣言到《PX项目被环保人士称之为断子绝孙工程》《断子绝孙核电站》等危言耸听的帖子，造谣惑众。他们利用网络，使得极少数人就能组织调动起来极大的群体，从而引发负面舆情。

七是以鼓动闹事为主要任务的“专业X闹”。在许多一般事故处理中，经常出现组织和煽动有关人员以维护利益为名进行闹事的组织或个人，表现为“医闹”“商闹”“校闹”“网闹”等。

八是以游说政府为主要任务的“利益掮客”。为了让政府作出有利于其国家或集团的某个政策、决策，出资邀请的帮其游说权力部门的组织或个人。

九是以宗教宣传为主要任务的“传教人员”。西方国家对我宗教宣传和所谓普世价值观的输出从未间断。由过去的直接派人宣传，改为出资请人代理宣传。

十是以科研合作为主要借口的“专家学者”。少数专家学者为获得高额金钱和利益，沦为西方国家或某个反动势力的代言人，学术操守、道德底线都被金钱腐蚀冲毁。

十一是以慈善扶贫为主要借口的“行善天使”。这些组织或人对群众的蒙骗作用更强，而且很容易获得舆论和群众的好评。一旦有“颜色革命”的苗头，他们便制造舆论发挥煽风点火的作用。

总的看，这些“境外资助代理人”虽然所做的事情不一样，但他们被外国或某个势力用金钱控制的本质是一样的，已经成为相互串联、相互支持、相互协作的特殊利益群体。

三、从维护国家政治安全角度加强对我国“境外资助代理人”全方位管控的思考

改革开放初期，我国为获得境外资金支援经济建设，许多地方政府对“境外资助代理人”持纵容甚至包庇态度。当前，仍然有某些人，甚至一些领导干部，对境外资金还怀着“不拿白不拿”的心态，对“境外资助代理人”缺乏警惕之心。这是非常危险的。境外资金和“境外资助代理人”绝不是“天上掉馅饼”，其中所隐藏的危险和威胁是长期的，也是致命的。对此，必须高度警惕、严格管控。

（一）从维护国家政治安全的高度重视“境外资助代理人”问题

“境外资助代理人”，是境外势力向中国渗透和斗争的前沿暗哨，是危害我们党执政地位、危害我国社会安全稳定、危害民族团结统一的隐患，也可能是出卖国家、出卖人民的“内奸”。当境外势力干预下发生骚乱或出现“颜色革命”苗头时，“境外资助代理人”就会成为推动事件向负面发展的组织者、推动者、帮凶者。这就要求我们必须从确保党的执政地位、维护国家政治安全的战略高度，重视“境外资助代理人”问题，强化政治意识、危机意识，始终保持对“境外资助代理人”的警惕和防范之心。

（二）重建重构对“境外资助代理人”综合管理的组织体系

目前，在我国的“境外资助代理人”，由民政部门作为境外非政府组织设立国内代表机构，予以登记和监督管理。而民政部（局）是政府主管社会行政事务的职能部门，没有执法力量，对“境外资助代理人”的管理只能是登记式的松散管理。对“境外资助代理人”实施严格的动态管理，单靠哪一个部门、哪一级政府，是难以完成的。为维护国家政治安全，应从国家层面进行统管，构建由国家安全、公安、民政、银行、文化等多部门以及相关群众组织相结合的综合管理体系，对“境外资助代理人”实施全时全域全员管理。

（三）建立对“境外资助代理人”全面监督管理的法律法规

美国和俄罗斯很早就出台了严管“外国代理人”的相关法律规定。我国对“境外资助代理人”管理的立法工作相对滞后。1989年颁布了《外国商会管理暂行规定》；2004年颁布了《基金会管理条例》；2012年对境外非政府组织设立在国内的代表机构进行专项清查；之后，全国人大常委会多次审议并出台《境外非政府组织境内活动管理法》。应加强对“境外资助代理人”管理的专项立法工作，明确三个方面的内容。一是身份必须是公开的，而不能是隐匿的，必须让公众知道其受雇于谁、为谁服务。二是资金必须受到严格管控，绝不允许利用外来资金从事损害国家利益、颠覆国家政权的活动。三是活动必须提前报备，绝不允许进行隐蔽的、反动的活动，避免其成为境外势力干涉我国内政、实施西化分化的工具。

（四）完善对“境外资助代理人”违法犯罪快速打击的机制

“境外资助代理人”并不可怕，可怕的是他们以隐性的方式开展政治活动。这些活动，游走于法律边缘，“大错不犯，小错不断”，依法处理够不上线，产生的影响表面看很小、积累起来危害却很大，具有“千里之堤溃于蚁穴”的效应。一些“境外资助代理人”甚至打着“要超越意识形态上的偏见”的旗号，以“回到法律上来”的要求，逃避中国法律制裁。因此，对“境外资助代理人”必须态度坚决，一旦发现他们有反对中国共产党、反对社会主义、干扰或干涉政府决策、策划恐怖活动等苗头，就坚决严厉打击，防止其兴风作浪、危害社会。同时，可借鉴美国于2007年设立“线上代理人数据库”的做法，加大对“境外资助代理人”的曝光，确保公众可随时搜索相关信息，发动群众力量，形成持续和严密的监督管控。