通过章程建设完善高职院校内部治理结构

潘春利　刘晓伟

摘 要：在现行体制下，中国的高等职业院校内部治理结构包括，政治、行政、学术和民主四种权利，如何处理好它们之间的关系，确保组织机构与权利运行和谐顺畅，是我国高职院校内部治理必须解决的主要问题。本文旨在通过剖析高职院校章程与学校内部治理结构的关系，探究以章程的制定和建设为重要契机，进一步完善内部治理结构。

关键词：章程建设;高职院校;内部治理结构

【中图分类号】G【文献标识码】B【文章编号】1008-1216（2019）09B-0104-02

一、章程与高职院校内部治理结构的关系

章程是高校办学和管理的纲领性、规范性文件。章程作为高职院校最具有法律效力的文件，既是现代高职院校制度的主要载体，也是学校内部治理的重要基础。“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”是中国特色现代高职院校内部治理结构的基本特征，因此，明确政治、行政、学术和民主这四种权利的功能和界限，处理好学校党委部门、行政机构、学术组织、教代会的关系，是完善学校内部治理结构的一种规范体系。然而，长期以来，在高职院校的内部管理体制上，沿袭了政府组织机构的构成与管理模式，主要依靠政治、行政权利治理学校，挤压了学校的学术权利和民主权利，影响了学校的有效运行。而高职院校章程的制定，则很好地对这四个方面进行了界定、调整和重构，实现了学校治理结构的完善。章程最现实、最直接的功能，就是对学校内部各权利系统的职能范围和运行机制以制度的形式进行规范，切实消除了职能的重叠。章程是高职院校处理学校内部各种关系的重要依据和行为准则，是平衡各种权利的杠杆，在有效推动高职院校内部治理结构调整与改革中发挥着重要功能。

二、我国高职院校内部治理结构存在的问题

（一）政治权利与行政权利之间权责不清

我国的高职院校还保留了很多计划经济的痕迹，政治色彩浓厚。在中国，政治权利具有特别的意义，具有社会主义的特色，高职院校的领导体制实行《中华人民共和国高等教育法》规定的“党委领导下的校长负责制”。但是，由于国家法律和中央文件对党委的决策机制和行政的执行机制只做出了比较宏观的规定，并没有细致地划分出书记和校长的权责，党政的权利职责和工作范围既有交叉又有重合，使得党委书记和校长的工作常常交织在一起，这就造成了高职院校在实践层面上很容易在内部管理体制上出现多头领导现象。

因此，党政双方在学校管理实践中有些工作出现重叠或漏洞，甚至发生矛盾，产生冲突。一些高职院校中书记和校长在工作中权责不明、各自行事，没有协作意识和全局意识，更缺乏有力的监督机制。这种状况肯定会对决策的科学性和民主性造成一定的影响，最终对学校的长远发展带来负面的影响。

（二）行政权利与学术权利之间比例失衡

高职院校是进行人才培养和科学研究的机构，然而，我国高职院校的内部管理體制却采用严格的科层制管理模式，并按政府机关设置行政部门和人员编制，以行政权利为主导和核心，普遍存在行政权利干涉学术权利的情况，造成学术权利严重弱化甚至边缘化的现象，长此以往势必造成学术发展缓慢和学风不正。相对于本科院校来说，高职院校的科研水平较弱，重视的程度更低，因此，学术组织的地位不高，学术权利运行的能力较差，导致高职院校学术权利的缺失及学术权利与行政权利的失衡问题。行政权利干扰学术事务的决策和评定，学术组织的最高机构学术委员会犹如花瓶成为摆设，部分高职院校甚至连学术委员会这样的学术组织机构都没有设立。高职院校学术权利的弱化和学术权利保障机制的不健全，致使教授参与学校管理的热情受到打击，严重制约了高职院校学术气氛的营造和学术水平的提升，造成我国目前高职院校普遍的泛行政化现象。

（三）师生的民主权利严重缺失

在高职院校内部治理结构中，师生在学校内部其他权利主体的博弈中往往处于弱势地位，在学校重大事务决策和管理中变得可有可无，没有完全发挥出它的积极作用。同时，由于缺少有关的法律法规的保障，师生的民主权利和合法权益难以得到实现。教工代表大会是我国高职院校实施民主管理的基本形式，然而在高职院校的实际运行中，由于缺少民主管理的意识，教师和学生参与学校内部管理的渠道并不通畅。此外，很多高职院校民主管理的制度也不健全，教代会、学代会往往成为了一种形式上的需要，师生缺少民主参与的途径，他们的参与权和监督权没有得到真正体现。如何保障师生的权益，成为高职院校内部治理结构创新的重要愿景。

三、基于章程建设完善高职院校内部治理结构

（一）明确党政分工，建立党政相互协作的领导机制

在高职院校内部治理结构中，政治权利与行政权利是最关键的构成要素。但在实际工作过程中，政治权利与行政权利之间总是存在界限不清晰的情况，如何协调理顺党委系统与行政系统的关系，是我国高职院校面临的一个主要问题。“党委领导下的校长负责制”是我国高职院校的基本领导体制，确保这个体制科学化的关键是通过章程划清书记和校长的权责，完善学校决策规程，避免出现党政不分、以党代政的现象。首先，要明确高职院校中党委的最高领导地位，对学校的办学方向、重大事务在宏观层面上进行决策，校长负责学校具体行政事务，同时接受党委的领导和监督。其次，正确处理二者的关系，党委在执行政治权利的同时，充分尊重和支持校长独立负责行使职权。再次，依据学校章程对党委会、校长办公会的工作规则和会议制度进行修订，进一步规范决策程序，确保校内制度与章程的一致性。通过章程建设，规范和明确书记和校长在高职院校办学中的职责和权利范围，以保障和促进学校各项事业健康发展。

（二）保障学术权利的核心地位，确立行政与学术的平衡机制

行政权利和学术权利作为高职院校内部两大主要的权利体系，它们之间的关系是否平衡影响着学校内部管理的稳定。高职院校作为一个主要开展人才培养与科学研究的学术组织，它的学术地位必须得到保障。要建立现代高职院校制度，关键在于确立学术权利的主导地位，改变学术权利弱化的失衡状态。

因此，高职院校在制定章程的时候，探索建立学术权利与行政权利既相互独立、又协调配合的机制，进一步落实和扩大学术权利。高职院校要走向卓越，必须依据章程以学术委员会建设为引领，切实发挥学术委员会的职能，给予教授充分参与学校管理的空间，保证学术权利的核心地位。2014年教育部颁布《高等学校学术委员会规程》，规定学术委员会是高校的法定组织。高职院校章程也要对学术委员会有明确的规定，规范其职责和权限并得到贯彻落实，将学术事务交由学术委员会独立自主管理。将行政权利和学术权利切块分割，行政权利必须充分尊重学术权利、服务于学术权利，而不能逾越学术权利，从而形成“专家治校”与“教授治学”的良好局面。

（三） 加强民主权利的基础地位，完善民主管理制度

高职院校发展的动力在于学校组织内部所有成员的积极参与。教师和学生不仅是高职院校办学的主体，也是学校民主管理和民主监督的主体，在治理结构中应充分保障师生的合法权益，民主地参与到学校的管理中来。建设现代高职院校要求加强民主管理，以有效地发挥其在学校治理方面的力量和作用，而目前民主权利在高职院校内部治理结构中还处于薄弱环节。教职工代表大會制度是高职院校的一项重要制度，是学校民主管理、民主权利得以实施的组织保障，是促进学校和谐发展的重要形式。高职院校要通过章程明确师生员工的权利与义务，不断推进教职工代表大会制度建设，防止教代会流于形式，为学校实行民主管理提供保障。

四、结束语

党委的决策地位、行政的执行地位、学术的核心地位、民主的基础地位构成了高职院校内部治理的不同层面和环节。在这样一种治理结构中，除了强调党政分工、政学分离外，还需要广泛的民主管理。高职院校在制定和实施章程时，要注意重新配置政治、行政、学术和民主权利，平衡好这四方面的关系，形成良好的内部治理框架体系，以保障高职院校自主管理、自主运行、自主发展。切实起到推进现代高职院校制度建设、完善内部治理结构、推动依法治校和科学发展的作用。构建一个制度完备、机构合理、权责明确、运行高效与和谐统一的内部治理体系。

基金项目：内蒙古教育科学研究“十三五”规划课题（课题批准号：NZJGH2017020）和内蒙古商贸职业学院2017年度科研重点课题（项目编号：NSZY1702）。

参考文献：

周鲁卫.浅议大学章程中的内部治理结构[J].复旦教育论坛，2013，（2）.