美国国防部业务管理体制改革及启示

李 瑛

内容提要：业务管理体制是联合作战能力发挥成效的关键，是发挥现代化作战理念，提高军队技术先进性和创新能力的战略途径。美国国防部以需求、能力和采办三个核心要素为基点，在制度创新和制度实行两个层面推动业务管理体制改革。研究美国国防部业务管理体制改革的过程和做法，对于把握新时代军队现代化管理的特点规律、思考我军业务管理体制改革、强化军队战斗力，具有重要现实意义。

美国国防部近二十年的业务管理体制改革历程，特别是2018年2月1日完成的业务管理体制再造，是冷战结束后美国国防部机构最大的一次调整，具有里程碑意义。美国认为，国防部职能主要通过作战和业务两条线运行发挥作用，其实质是力量运用和力量建设两大内容。相比规范军事力量运用的指挥体制变革而言，业务管理体制改革由于涉及资源重新配置、人员规模减小、经费大幅缩减等方面，往往由此引发的矛盾更大、范围更广、推行更难，成为难以发动、难以设计、难以突破的军事改革领域之一。研究剖析其中具有普遍意义的特点规律，对加速推进我军业务管理体制改革具有重要现实意义和借鉴作用。

一、美国国防部业务管理体制改革动因剖析

（一）控制建设风险是美国国防部业务管理体制改革的主要起因

美军十分重视力量建设的风险控制，而国防部业务管理系统自1995年起，就高居美国政府问责署（原总审计署）的高风险榜单。特别是20世纪以来，“未来战斗系统”“十字军骑士”等项目在耗费巨资后下马，以及造价昂贵的濒海战斗舰等先进武器系统在实际应用中作战效能有限等一系列高风险案例，让美国国防部认识到：以军种为主体单纯追求技术优势、争先上马高精尖武器的建设模式，严重制约了整体能力的发展，业务管理体制改革势在必行；缺乏集中统管造成冗余重复多、力量分化无法聚焦聚能、规模经济优势难以发挥等风险控制问题，已到了非改不可的地步。

（二）担忧优势衰退是美国国防部业务管理体制改革的内在原因

受苏联用计划管理模式率先实现人造卫星上天影响和触动，美国国防部于20世纪60年代初进行了一轮业务管理体制改革，在战略层实施体现国家意志的自顶向下管理，将美国社会的潜力导向政府确定的方向，建立起以国家防务战略为核心的军队建设管理体制，并率先创生出信息化战争这一划时代的战争形态。

随着近年来新兴力量的崛起和信息技术的全球化扩散，美国开始对潜在对手的技术发展和研发能力感到恐慌，对如何保持科技绝对领先优势感到担忧。2017年12月发布的《美国国家安全战略》明确提出，要保持研究、技术、发明、创新的领先，发展和保护美国国家安全创新基础，推进军事现代化和国防创新。美军认为，保持或恢复科技优势的最佳方法是创新，只有改革国防部业务管理体制，以提高运行效率和经济性，才能继续领跑军队建设和保持绝对能力优势。

（三）破除结构矛盾是美国国防部业务管理体制改革的现实动因

纵观美国国防部业务管理体制历次改革，无外乎是在三种结构模式之间“游荡”。一是集中式，即将军种的权力和资源转移到联合机构或国防部部长控制之下，实现集中统管；二是去集中式，在国防部决策和资源配置流程的指导下，保持或鼓励军种半自治发展，通过竞争促进创造力和创新力；三是矩阵式，通过跨职能小组、专业委员会等，将业务管理结构融入现有的国防部体系结构，以促进协调。事实上，这三种结构模式往往是混合并存，导致权力、职能、评估和审计的分散，削弱了国防部管理效率和改革能力，妨碍了国防部对自身问题的全面认知和解决方案的有效制定。此次改革，摒弃了以往在组织机构之间进行平衡的做法，回归事物的本源，将关注点聚焦到需求、能力、经费三个核心要素上，以此为基点重塑国防部业务管理体制。

二、美国国防部业务管理体制改革主要做法

（一）设立首席管理官，在管理体制上重塑国防部职能

回顾美国国防部业务管理体制改革整个进程，改革的最大难点是国防部和政府问责署在是否要增加管理层级、设立首席管理官问题上意见不一、争执不下。受国会支持的总审计长是国防部业务管理体制改革的主要推进者，其早在2006年就明确提出，要在国防部设立一名专职首席管理官，以解决转型工作中出现的各种矛盾，推动改革，监管国防部业务运行。而国防部由于担心增加管理层级，会使已是“迂回曲折”的决策过程变得更为复杂低效，故一直以国防部副部长兼首席管理官的模式变通对待。

2018年，美国国防部将原来由一名副部长分管的采办、技术和后勤职能拆分为二，由一名副部长作为首席技术官，分管研究和工程，专注于制定技术战略，解决关键技术领域的挑战；由一名副部长作为首席采办官，分管采办和维护，专注于联合项目采办监管，对交付的能力系统在采办和维护方面提供全寿命周期指导。同时，改变由副部长兼职首席管理官的状况，设立一名专职首席管理官，专注于业务管理、政策制定和监督管理等。至此，在国防部部长之下，形成了首席管理官、首席技术官、首席采办官组成的业务管理顶层团队架构，分别负责业务管理、能力建设、能力部署，职能更加清晰，分工更加明确，极大提升了国防部业务运行质量和效率。

（二）制定业务企业体系结构，确保战略目标推进始终在轨上

美军认为，体系结构设计是把发展规划的构想目标转换成可操作的规则，是顶层设计的关键环节。改革绝不是试错，必须通过深思熟虑的顶层设计，才能有效将改革之路引向既定的战略目标。

业务企业体系结构，是国防部业务任务域的体系结构，反映了国防部业务转型优先事项、优先事项业务支持能力、能力建设项目集和具体实施推进计划等。2001年，美国国防部针对国防部业务运行产生的数据质量和数据流动标准化管理，提出了开发业务企业体系结构。2005年，美国年度《国防授权法案》规定，超过100万投资的项目，必须符合业务企业体系结构方能批准；同年成立业务转型局，负责业务企业体系结构开发工作，当前发布的是11.0版。业务企业体系结构为美国国防部业务管理体制改革提供了再造蓝图、规范指导和科学手段，降低了改革风险，有力地支持了在恰当的地点、恰当的时间，向作战人员交付所需的恰当的能力、资源和物资。

（三）再造业务系统采办流程，推动改革设计物化落地

业务管理体制改革，必然引出业务流程再造。在软件定义一切的信息化时代，业务系统作为承载业务行为的平台，是落地改革设计、物化改革目标的关键抓手。业务流程再造只有与业务系统建设相结合，才能最终发挥作用。

据2018财年预算，美国国防部现有业务系统2097个，总投资达87亿，管理着后勤/补给链、人力资源、健康医疗、财务、采办、军事基地、业务服务七大类业务功能。为规范业务系统采办的组织管理体系、职能分工、运行机制、工作流程等，美国国防部于2017年2月发布了国防部5000.75号指示《业务系统需求和采办》，按照投资金额和重要性，将国防部业务系统分为三类并实行不同的审查程序，明确了业务能力采办环的五个阶段和审查点（能力需求确认→业务解决方案分析→业务系统功能需求和采办计划→业务系统采办、测试和部署→能力支持→能力需求确认），以及每个阶段审查点的审查标准、各级管理部门的职责等。业务系统从过去按重大自动化项目进行管理改为剥离出来进行单独管理。

（四）破除官僚体制束缚，转型国防部传统观念和文化

美国前国防部长佩斯曾经说过：“转型除了技术或平台问题外，更多的是观念和文化的问题。”新版的美国《国防战略》也将改变国防部思维、文化和管理体制列为国防目标。

近年来，美国的军事创新面临前所未有的严峻挑战，国防部虽然对怎样实现创新依然对策不多，但对打破官僚体制束缚却形成了高度共识。2015年创建了国防创新试验机构，专门选择和那些无意与国防部合作的公司打交道，从中吸收创新思想，客观审视自己，发现国防部官僚主义最集中的表现，是把超高完美和超低风险置于一切之上，而这种做法，直接导致国防部越来越迟钝、效率越来越低下。为此，美国防部下决心借鉴商业实践，构建新的国防部文化，培育基于商业市场的绩效文化，强化组织结构和工作流程创新，放弃烦琐的审批过程、多余的资源申请、过度的避险思维，把绩效和经济定为业务管理体制改革的首要目标，把快速向作战部队提供能力作为终极目标。

三、几点启示

（一）遵循“双轮驱动”规律，重视业务管理体制改革

军事力量建设和军事力量运用的“双轮驱动”特点，要求军队必须同时进行指挥体制改革和业务管理体制改革，才能确保军事制度在整体上与战略目标相匹配。作为指挥体制改革，规范的是军事力量运用，只是军事制度的重要部分之一；而业务管理体制改革，规范的则是军事力量建设。相比而言，业务管理体制改革难度更大，但二者是一驾马车的双轮，互为促进，缺一不可，甚至可以说业务管理体制改革更是基础，直接影响着指挥体制改革的基座是否稳固、推进是否高效、目标是否达成。

（二）借力信息系统赋能，加速推进重大工程实践

现代管理学认为，一项重大改革通常包括体制、机制、流程、文化四个方面。体制机制是总体层面的架构设计，流程则是顶层架构的物化落地，文化则是前三者的实践体现。信息时代的业务流程再造，只有和业务信息系统建设相结合才能最终产生作用，而业务信息系统作为所有业务行为的承载体，具有信息技术聚力赋能作用，能够大幅度提高业务管理和运行效率。

（三）坚持效益至上导向，发挥先进文化驱动作用

军队作为最严密的组织，浸润在传统积淀而成的保守文化之中。这种保守文化既可以有效维护军队的既有肌体，也会抗拒来自外部和内部的变革动力。受内部复杂性和外部多样性影响，军队业务管理体制改革必然是在众多因素制约下斗争、折中、妥协的产物。业务管理体制改革更是一个机构文化的变革，这个变革是一场“头脑和心灵”的战役，是一个自我否定的过程，幻想依靠底层工作人员主动改变是非常困难和不现实的。只有坚持以效益为价值导向，用文化转型破除固有顽疾，用文化转型驱动改革走向彻底，以上率下、以上导下方能推进改革进程、提高改革效率、达成改革目的。