国家公园体制下的风景区管理模式探讨

张舒云 孙海岸 王名名 游祖勇

摘 要：中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要加快生态文明制度建设，建立国家公园体制，这是党中央关于国土空间分功能使用和文化与自然遗产地管理思路的重大创新。目前，武夷山国家公园已被列入全国9个国家公园体制试点区域之一，武夷山是全球生物多样性保护的关键地区，也是珍稀、特有野生动物的基因库。文章通过借鉴国外的国家公园管理模式，对武夷山国家公园的现状进行分析，总结其发展中的问题，如管理混乱、立法滞后、缺少公众参与等，给出相应的建议，并从中得出适于国情发展的风景区管理方法和经验，优化国家公园体制。

关键词：国家公园体制;管理模式;遗产地;武夷山国家公园

一、研究背景

2015年初，国家部署开展了国家公园体制试点工作，福建省武夷山被选为国家公园体制试点区域[1]。国家公园是一个体系，而不是融合所有公园，主要目的是为保护区域内现存的自然资源，向公众开放，也可修建公共设施，但禁止开采或占有。

西方国家对于国家公园的理念要早于国内近百年的时间。1872年，美国建立了世界上最早的国家公园——黄石国家公园，后期形成了一种较为成功的国家公园体制，保护了大量自然文化资源，后被世界其他国家效仿。世界自然保护联盟（IUCN）对于国家公园体制的建立标准为：以人为本、国家主导、因地制宜[2]。引导社会各阶层人民参与其中，在满足其观赏性的同时，也保护了自然资源，实现资源的可持续发展。

目前，国家公园体制建设在国内处于起步阶段，未形成基本的思路，但完全照搬照抄国外较成功的管理制度是不可行的。长期以来，我国的遗产地管理混乱，民众公益性较低。因此，我们应该根据国情建立一个中国化的国家公园机制，由试点开始，不断探索和学习，同时，国家进行正确的政策引导，只有对自然保护地进行长期、科学的管理，才能更好地满足人们的文化需求，促进生态文明的建设。

二、武夷山国家公园的现状

目前，武夷山所申报的文化与自然遗产面积约为1000平方公里，包括森林、水体、草原和山林等资源。根据资源的不同，将区域划分为核心区、缓冲区、实验区、外围保护带，并由8个部门分别管理，实施不同的政策和手段。

武夷山市政府负责风景区的保护、管理、建设和利用，管理面积约为70平方公里;武夷山风景名胜区管理委员会负责九曲溪上游生态保护公园，总面积82平方公里[3];福建省林业厅负责自然保护区的保护以及科研、发展、宣传教育等工作，管理面积约为565.27平方公里;武夷山市成立的“武夷山世界遗产监察中心”负责景区自然资源的监察工作。其管理模式在在我国风景区管理中较为先进，但仍存在许多弊端。

三、存在的問题

（一）“九龙管园”现象严重

世界多数的国家公园都是由国家中央机构直接管理，而我国的国家公园则是由多个隶属部门自上而下地多层管理，且将自然生态空间进行了分区管理。由于从属不同部门，互有交叉，多头管理，各为其主，又有各自固定的管理体系制度，我国国家公园长期管理效率低下，容易造成资源分配管理不均匀，使相互协调更加困难，一旦出现问题，需要向多个分管部门汇报，才能得到解决，其间耗费大量的人力、物力，自然文化遗产不能得到有效的保护管理。

（二）立法滞后

1985年，我国就曾颁布《风景名胜区管理暂行条例》，但到目前为止，风景区管理尚未列入国家立法程序[4]。武夷山国家公园虽然也有出行过一些相关的法律法规，但都是以该试点区域为主体的，如《武夷山国家公园条例（试行）》《福建武夷山国家级自然保护区管理办法》等，不能用于其他的国家公园试点，且如果每个国家公园都有各自的一套法律法规，不便于国家管理部门统一管理。

（三）管理的科学性不足

目前，国内的国家公园体系缺少具体的研究机构以及大量的科研人员，无法对其规划、功能、保护和利用等进行长远的规划研究。其规划理念是为了保护而“保持原状态”，无法从根本上促进其长期发展。面对突如其来的外种生物入侵、自然环境的变化没有较强的应对措施，使原生态的珍稀动植物得不到有效保护[5];对于资源的可持续利用缺少有效的管理制度，对公园内外部的环境做不到全面监测等;现有的管理机构存在一些经营情况，会出现政企不分的现象，过度追求利益化、借机搞开发利用、发展旅游业等，都会对武夷山国家公园的自然生态系统构成一定程度的威胁。

（四）缺少公益性

武夷山国家公园的建设发展属于公益性事业，其资金来源应由政府、企业和社会团体共同支持，然而国家对其发展的资金投入较低。有的国家公园甚至没有政府投入，大量的管理费用仅靠门票收入维持，长期下来，无法达到收支平衡，只能不断地扩张商业化项目和提升门票价格，使得公益性大打折扣，国家公园的自然文化属性偏离。

（五）公众保护意识差

武夷山国家公园有着大量的珍稀动植物物种、自然资源，具有独特性、脆弱性、不可再生性等特点[6]。基于国情发展，我国国民素质相对较低，且武夷山国家公园周围有多个村庄及原住居民，他们对珍贵的物种资源认识不够全面，常年通过砍伐树木、猎杀动物维持生计，往来游客随意采摘、损坏名贵树种，对自然环境造成破坏，无法做到民众共同参与自然保护。

四、建议

（一）建立统一管理制度

建立统一的国家公园体制，理顺责任和管理的划分。我国的国家公园目前仍处于分散管理的状态，应将中央政府与地方政府、相关管理部门之间的利益与责任重新分配，设立风景名胜区管理局，管理若干分部门，将财政与干事分割清楚，减少不必要的管理程序，提高管理效率，促进武夷山国家公园管理的统一化[7]。

（二）加快风景区资源保护法的建立

尽快制定一系列中国化的国家公园设立和保护标准，加强立法和体制机制的研究，使自然文化遗产的保护工作有法可依。另外，相关的自然资源保护法必须科学合理，由法律专家和真正懂自然文化景观价值的专家共同商讨、协定。立法后，必须严格执行，禁止一切过度利益化的经营和开发利用。

（三）提高科学管理水平

由于我国的国家公园体系的建立处于起步阶段，负责的规划设计单位级别不同，质量也各不相同，存在一些问题。因此，需要大量引进规划设计方面的专家和研究人员，对公园的规划进行理性评估。合理划分功能区域，将园内原始的自然资源划分成核心地带，进行精确的统计监测，后经过重新修建整理的区域定为缓冲带，可以经营一些旅游项目，开展科研、教育等活动，在保护国家珍贵资源的同时，给人们提供一个休闲娱乐的空间。同时要处理好周围村庄居民用地和风景区用地范围等，做到“以人为本”，在保护国家资源的前提下，不随意占用村民的生活用地。同时，还要提高管理人员的管理水平和整体素质。国家公园建设需要专业的管理团队，也需要组织相关的专家人员，进行定期的培训和学习。

（四）加大政府投资，提升公益性

国家公园的资金来源，应该以政府为主导，鼓励企业和团体进行多元化投资。世界上的多数国家公园都是由政府投入资金进行调控，少部分资金由社会团体和企业捐助，已经建立了成熟的资金运行机制。国家公园蕴藏着丰富的自然资源和人文历史资源，是一个国家文化精神的代表，且具有一定的公益性属性。因此，在财政上应该有长远、稳定的经费投入，防止过度利益化造成对自然文化遗产的破坏。可以保持风景名胜区门票价格的稳定，确保门票收入全部用于国家公园的管理和保护;对国家公园周围的餐饮、住宿、交通等行业单位可实行收费制度;创造一定的利益条件，鼓励和倡导企业集团进行定期的投资，引导社会团体资助国家公园的保护管理等。

（五）提升保护意识，禁止一切利益性开发

我国公民对国家公园的认识比较淡薄，国民的整体素质还有待提升。因此，国家公园相关管理单位应当负责风景区的保护宣传工作，如广告宣传、科普推广等，倡导公众共同参与自然文化遗产的保护[8];增加风景区周围原住居民的生活收入，禁止随意开垦林地、砍伐树木，并鼓动居民共同参与资源保护管理行动，提供相关工作岗位，解决一部分居民的就业问题，使公众真正受益，通过文化和自然遗产地体验形成所谓国家共同意识，共建全民共享的生态共同体。

五、结语

对于当下的中国来说，仅靠政府和专家学者的力量，建立国家公园体制是相当困难的，单纯引入西方国家的制度体系也是行不通的。必须要有一个中国化的过程，从试点开始，循序推进，以点带区，连区成片，合片成体，鼓励全民参与。同时，需要各级政府精心的顶层制度设计，完成政策与制度层面的突破与提升。必须重视社区发展，要“妥善处理试点区域当地居民生产生活的关系”，“建立合理的补偿机制”，“提升社区居民的参与度，接受社会的监督和建议”[9]。在互联网高速发展的时代，可以利用各种网络和媒体平台进行国家公园和自然资源的保护宣传;每一位国家公民都可以通过线上线下的方式为国家公园的建设发展提供良好的计策、志愿者服务等，为国家资源的保护进行捐助等。通过人民群众的参与、支持和监督，国家公园体制下的风景名胜区可以得到更好的管理和保护，创造出一个全民共享、共同参与的生态共用体。

参考文献：

[1]黄培兴.武夷山列入国家公园体制试点的几点建议[J].中小企业管理与科技（上旬刊），2016（9）：75-76.

[2]朱春全.关于建立国家公园体制的思考[J].生物多样性，2014（4）：418-421.

[3]苏杨，王蕾.中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点[J].环境保护，2015（14）：17-23.

[4]贾建中，邓武功.中国风景名胜区及其规划特征[J].城市规划，2014（S2）：55-58，149.

[5]孟憲民.美国国家公园体系的管理经验：兼谈对中国风景名胜区的启示[J].世界林业研究，2007（1）：75-79.

[6]李想，郑文娟.国家公园旅游生态补偿机制构建：以武夷山国家公园为例[J].三明学院学报，2018（3）：77-82.

[7]林爱平，金文婷.国家公园体制下的武夷山旅游开发研究[J].闽江学院学报，2018（3）：55-60.

[8]林敬志.武夷山国家公园试点体制运行的思考[J].旅游纵览（下半月），2018（3）：106-107.

[9]唐芳林.国家公园属性分析和建立国家公园体制的路径初探[J].林业建设，2014（3）：1-8

作者单位：

福建农林大学

通讯作者：游祖勇，博士，福建农林大学客座教授。