贫困治理视角下特色产业扶贫问题研究

张艳荣 曹委

摘 要：脱贫攻坚与乡村振兴是我国农村发展的重大决策部署，产业发展是脱贫攻坚和乡村振兴的共同抓手。甘肃省在发展特色农业方面具有优势，产业扶贫带来了明显的直接经济效益和溢出效益，但是在产业培育过程中，大部分地区普遍存在农业产业化水平偏低、乡村发展后劲不足，农民观念相对保守落后、自我建设能力较弱等问题。针对这些问题提出提高产业扶贫效果的策略，并基于产业发展要素探讨脱贫攻坚和乡村振兴的有机衔接。

关键词：产业扶贫;效果分析;乡村振兴;有机衔接

中图分类号：F323.8        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）31-0040-03

引言

贫困是我国的重大社会问题之一，消除贫困是我国实施可持续发展战略中面临的严峻挑战。在贫困治理工作开展的过程中，我们不能单纯用照顾来体现对贫困地区的政策，让贫困群众真正能自力更生地发展才是扶贫政策的落脚点[1]。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中指出，扶贫工作要充分挖掘贫困地区的本土资源优势，培育升级特色支柱产业。产业扶贫是促进贫困地区经济发展，提升贫困人口自我发展，实现稳定增收、脱贫致富的重要途径，也是一种典型的能力建设扶贫模式。2013年提出的精准扶贫战略也奠定了发展产业扶持贫困在多种扶贫方式中的关键地位。但产业扶贫也是一项系统性工程，不仅要“雪中送炭”，解决燃眉之急，更要立足当前，谋划长远。在精准扶贫战略的思想指导下，实现产业项目与贫困县、贫困乡、贫困村、贫困户的层层精准对接，切实落实好产业扶贫规划，力求实现村村有特色产业、户户有增收门路，让贫困群众自力更生，才能真正做到消除贫困。而乡村振兴战略实施的关键就是农民，具备自我建设能力的农民才能保证乡村振兴战略的實施。

从2010年尤其是十八大以来，无论是全国还是甘肃地区，脱贫率都呈下降趋势，主要原因是近年来甘肃省不断加强产业扶贫项目，甘肃省整体上呈现出平稳的减贫速度，反映了扶贫工作的重心从重视扶贫速度转变到扶贫质量，即扶贫新常态。在扶贫新常态下，减贫率不断下降，但是减贫的质量不断增强，这得益于积极转变扶贫模式，针对不同阶段的扶贫特点，采取不同的扶贫模式的结果，尤其是精准扶贫战略实施以来，产业扶贫模式无疑是对脱贫质量的贡献更为显著。

一、甘肃省产业扶贫的效果分析

进入21世纪以来，我国扶贫方式由传统的“输血式”救济型向“造血式”开发型转变，产业扶贫逐渐成为政府脱贫攻坚工作的重点，也是当前更多贫困地区民众得以摆脱穷苦生活、逐步走向富裕的重要抓手。全国贫困地区依托自身资源优势，积极开拓发展特色产业扶贫项目，贫困程度深、贫困面积广的甘肃省也将发展脱贫富民产业作为解决贫困问题的主攻方向，不断加大产业扶贫资金，支持产业扶贫项目的开发，坚持因地制宜制定贫困村的特色产业方案，坚持因人施策的原则，对于没有或者缺乏劳动力的贫困人口通过资产收益项目，获取分红;对于有劳动能力的贫困人口，通过发展现代种养业、家庭手工业等扶贫产业项目带动他们脱贫致富。甘肃省坚持把产业扶贫作为脱贫攻坚的根本之策，自精准扶贫以来，甘肃省加大脱贫攻坚资金投入力度，产业扶贫资金的投入金额从2014年的58.32亿元增加到2016年的93.26亿元。2017年甘肃省谋划启动1 000亿元特色产业发展工程贷款、500亿元产业发展投资基金，破解产业发展升级的融资难题，并在未来三年逐步落实。

1.产业扶贫的经济效益。产业扶贫最直接的目的就是贫困地区农户依托产业实现增收，因此经济效益是产业扶贫效果的首要评价对象。甘肃省大力支持产业扶贫项目的开发，坚持因地制宜制定贫困村的特色产业方案，坚持因人施策的原则，对于没有或者缺乏劳动力的贫困人口通过资产收益项目，获取分红;对于有劳动能力的贫困人口，通过发展现代种养业、家庭手工业等扶贫产业项目带动他们脱贫致富。除此之外，2018年制定出台“牛羊菜果薯药”六大特色产业精准扶贫三年行动方案，用好特色产业发展工程贷款和产业发展投资基金，确保每个村都有主导产业、每个贫困户都有稳定增收的渠道，扎实推进产业扶贫。农户通过产业扶贫项目获得更多的发展机会，贫困人口人均收入不断提高（见图2）。产业扶贫项目的开发，不仅可实现农户增收，还刺激了新型经营主体的持续壮大，经营模式的不断创新，最终反作用于产业发展潜力的激发。高速发展的新型农业经营主体在引领适度规模经营、带动农民发展产业脱贫增收等方面扮演着日益重要的角色。自精准扶贫战略以来，龙头企业、合作社、家庭农场等农业组织的数量不断增加，且组织形式不断创新，与农户之间的利益联结机制日趋健全，尤其是2017年以来，合作社数量的激增，切实打通了甘肃省在产业扶贫中“小农户对接大市场”不紧密的堵点。

2.产业扶贫的溢出效应。暂时缓解收入上的贫困并不能称为真正意义上的减贫，从可持续发展的理念出发，产业扶贫的效果不能片面地只重视经济效益，也要关注依托产业发展所带来的社会效益，因为基础设施的完善和公共服务水平的提高，对促进农村经济发展、改变乡村的贫困面貌起着关键性的支持作用，也发挥着为农村的产业的发展、升级提供基础保障的反作用力（如图3所示）。2014年以来，甘肃省贫困地区的基础设施和公共服务水平呈上升趋势，尤其是贫困村的主干道路硬化率和宽带覆盖率的上升幅度很大，改善了农村的道路、通讯等基础设施的现状。因此，产业扶贫不仅带动了当地的经济发展，实农民增收，也为当地的农村建设做出了巨大的贡献。

二、甘肃省产业扶贫存在的问题

甘肃省在发展特色农业方面具有比较明显的优势，不仅拥有定西马铃薯、兰州高原夏菜、平凉金果、天水花牛苹果、陇西中药材等特色品牌农产品，同时也是全国草食畜牧业大省，肉牛肉羊产业规模位居全国前列[2]。因此，在甘肃省实施特色产业扶贫策略，不仅可以充分发挥贫困地区的优势资源，发展具有比较优势的产业，见效快，惠民广，可持续，而且能迅速带动地方经济发展，是具有较好针对性的扶贫策略，但甘肃省在产业扶贫的推进中也存在一些问题。

1.农业整体效益偏低，农民持续增收乏力。甘肃各养殖大县对草食畜牧业扶持力度不断加大，牛羊养殖规模迅速扩张，但受市场需求和价格波动等因素的影响，牛羊肉销售疲软，养殖企业和农户依靠薄利维持。再加上小麦、玉米等主要农产品价格的下降态势，部分农产品面临增产不增收的尴尬局面，影响农民持续稳定增收。

2.农村劳动力短缺，农村经济发展后劲不足。随着城镇化进程的不断推进，大量青壮年劳动力涌进城市，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化现象日益严重。农村劳动力的转移使得耕地利用率下降，农业生产经营管理粗放，农业结构调整功能缓慢，难以提高农业生产效益，不利于现代农业规模发展和整体推进。随着劳动力结構性、季节性、区域性短缺的问题日益凸显，新型职业农民严重短缺，致使新型实用技术难以及时推广，农村经济发展后劲不足。

3.农业基础设施薄弱，可持续发展难度加大。虽然在一系列强农惠农政策的刺激下，农业生产得以稳步发展，但因农业基础设施薄弱，加上气候因素不确定性，抵御自然灾害的能力不强，没有从根本上摆脱“靠天吃饭”的被动局面，一定程度上制约了农业生产的发展，农业的可持续发展的难度加大。

4.农业产业化水平偏低，社会服务系统不健全。农户居住相对分散，家庭分散式经营模式普遍，集约化生产水平较低。大部分新型经济组织尚在起步阶段，农民专业合作社经济组织不健全，经营范围狭窄，运行管理不规范，真正能够引领产业发展、带动农民增收的专业合作社组织较少。农蓄加工企业规模偏小，尤其是精深加工型、高附加值性、高科技含量性龙头企业少。而且龙头企业与农户的利益联结机制不够紧密，经营主体普遍缺乏对市场的超前预判，对农户的辐射带动能力不强。农村市场体系、物流产业体系发育不健全，市场运行不规范，使得农户小生产与社会大市场没有形成有效对接。

三、提高产业扶贫效果的对策

发展产业是培育乡村经济发展的持久动力，是保障可持续性脱贫的有效措施，没有特色产业的乡村培育产业，有产业基础的乡村可以升级产业。但是甘肃大部分地区普遍存在农业产业化水平偏低、整体收益不高，农村基础设施薄弱、发展后劲不足，农民观念相对保守落后、对新生事物的接受度较低、自我建设能力较弱等问题。想要弱化甚至消除这些问题，甘肃贫困地区应及时调整措施，首先从改变农民观念，对农民进行思想启蒙，打破农民的保守的观念，接受新事物、新技术，培育更适宜本乡村发展的产业，并在此基础上进行产业升级，提高农业产业化、现代化水平，增强农村的建设能力，为乡村振兴战略的贯彻落实奠定良好的基础。

1.因地制宜发展产业，持续强化产业支撑。产业扶贫是脱贫攻坚重要举措，但是在贫困地区选择合适的产业比发展产业本身更重要。必须以市场需求为导向，充分挖掘发挥本地资源优势、传统优势和区位优势，寻找有市场竞争力的、能发挥当地资源优势的主导产品和主导产业，推进品牌化建设，并通过集聚规模优势不断延伸、健全产业链和价值链，积极发展农产品加工业，提高农产品附加值，最终实现发展壮大一批带动能力强的特色产业，大幅度提升农村经济整体实力和综合竞争力，从根本上改变农村经济发展落后的面貌[3]。不注重研究市场，而是盲目跟风、千篇一律地发展大宗农产品，只会让农户陷入增产不增收的尴尬局面。制定并完善产业扶贫效果考核机制，通过对贫困地区产业扶贫进行持续的跟踪监测，科学检测产业选择合理性、规划和协调好区域间的产业布局和产业结构关系，依照共享资源、共同发展的理念形成区域性产业链条，提高产业规模和产业效益[4]。

2.全面构建新型经营体系，发挥新型经营主体的带动作用。产业要做大做强，必须在开发本地特色产品的基础上，逐步实现农产品的产业化经营。自家庭联产承包责任制实施以来，我国农业形成了以家庭为基本单位的生产格局，农业生产的规模化、标准化、市场化、品牌化在单个农户家庭难以实现，而新型经营主体作为联系市场和农户的纽带，不仅为农户提供相互学习、交流的平台，还可以把小生产和大市场进行有机衔接[5]。因此，在产业扶贫发展过程中，应结合各区域的地理环境、经济基础和已形成的产业集聚状况，根据产业特点全面构建规范化龙头企业、农民专业合作社示范社等新型农业经营体系，发挥新型经营主体带动作用，带动农户脱贫致富[6]。

3.增强内生发展动力，提升农户发展素质。在产业扶贫项目开发过程中始终坚持以当地农民为主体，最大限度地激活农民的主动性和创造性，对农民进行思想启蒙，才可能变当地的资源优势为经济优势，而政府在其中主要发挥引导和扶持的作用。在甘肃省的村级调研中发现，存在部分没有村级主导产业的贫困村将村级产业扶贫资金投入其他地区的企业或者合作社，并按照6%～10%不等的比例给产业扶贫项目对象分红，即“托管帮带”的模式，这种方式不仅不能激活农户的自我发展的积极性和自我发展建设能力的提升，反而会助长“等、靠、要”的惰性思想，资产收益性产业扶贫项目并不利于提高贫困户的自我发展能力。因此，除极少数老弱病残需要国家政策扶持以外，农村贫困人口要真正摆脱贫困，归根结底要依靠自己的主动性与能力。

展望

脱贫攻坚与乡村振兴是我国农村发展的重大决策部署，走中国特色社会主义乡村振兴道路，必须打好精准脱贫攻坚战，习近平总书记一语道出脱贫攻坚与乡村振兴的关系。乡村要振兴，产业是重点，产业发展是脱贫攻坚和乡村振兴的共同抓手，培育乡村产业，既是可持续脱贫的根本之策，又是促进乡村振兴的物质基础。在脱贫攻坚过程中，发展产业不仅是为了实现脱贫的可持续性，更是为实现乡村振兴中的产业兴旺奠定产业基础。脱贫攻坚为乡村振兴奠定了坚实的物质基础和组织前提，并利用乡村振兴机遇谋求纵深发展，而乡村振兴战略的实施亦可借鉴脱贫攻坚所塑造的组织载体和运作经验实现稳健推进，两者是以内容共融、作用互构和主体一致为表征的互涵式关系。未来两年是我国进入乡村振兴与脱贫攻坚叠加推进的时期，乡村振兴战略的提出为攻坚拔寨的决胜期的贫困地区迎来了由脱贫向振兴转变的新机遇。在这个非常时期，以乡村振兴战略思路开创脱贫攻坚新局面，以坚决打赢脱贫攻坚战夯实乡村振兴战略实施基础，做好脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接显得尤为重要，贫困地区要利用好国家扶贫政策，以脱贫攻坚为契机，完善原有的机制，增强贫困地区农村的内生发展能力，提升农村发展的层次，实现由脱贫向发达富裕的重大历史性转变。