城市社区风险综合管理理论与模型研究

李书钦 史运涛

（北方工业大学，北京 100144）

0 引言

社区是公共安全治理的基本单元。中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于推进城市安全发展的意见》指出，要“加强安全社区建设”，“完善城市社区安全网格化工作体系”。习总书记在社区考察时指出，“社区是基层的基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固”[1]。虽然城市居民对社区的安全需求正在增加，但社区灾难却频频发生。如2010年上海社区“11.15”火灾事故、2011年北京和平里社区燃气爆炸事故、2015年河南郑州金水区居民楼火灾事故、2018年杭州保姆社区纵火案等。城市居住社区人口众多，人员流动频繁，易被纳入攻击和破坏目标，社区的公共安全关乎社会和谐，应当予以高度重视。

在国际社区风险研究方面，美国学者盖斯（Donald E.Geis）对减灾社区进行研究，提出要设计和建造尽可能安全的社区。卡尔森（Carson）提议在美国建立一个“有弹性的社区”，社区可以迅速从灾难中恢复过来，并使居民的生活走上正轨。米尔（Miehl）和艾森曼（Eisenman）研究了多智能体参与社区风险治理的机制[2]。自20世纪90年代末以来，日本以社区为基础的灾害风险管理模式（CBDRM）已成为一种普遍的灾害风险管理模式，取代了自上而下的政府灾害风险管理模式。2012年，日本的《灾害对策基本法》增加了社区参与，强调社区与地方政府之间沟通的重要性[3-4]。英国伦敦根据全国统一格式进行风险普查登记，列出地方各类风险，并形成风险登记册。2010 年版的《伦敦社区风险登记册》评估了伦敦当年的风险矩阵，并列出了伦敦面临的3个最高级别的风险[5]。澳大利亚与新西兰采用AS/NZS 4360:2004与ISO31000 风险治理标准，这两个标准将治理框架分解为5个核心环节：建立治理环境，识别风险，分析风险，评估风险和处置风险[6]。

在国内社区风险研究方面，2007年，我国颁布《突发事件应对法》，提出“建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估”的要求。2009年，国家标准GB/T 24353-2009《风险管理原则与实施指南》发布。2010年，上海市民政局与复旦大学城市公共安全研究中心联合成立研究小组，开展社区综合风险评估模型研究，该模型使社区风险评估工作更加标准化和可操作化[7]。2010年，北京市印发了《北京市人民政府关于加强公共安全风险管理工作的意见》（京政发〔2010〕10号），目的是建立和完善北京市公共安全风险管理长效机制。2016年，发布了《北京市人民政府关于推进安全预防控制体系建设的意见》（京政发〔2016〕2号），提出了风险预警、风险管控、风险评估相关要求，并要求“实施城市运行风险源普查，列明风险源名称、类别、风险程度、分布情况”[8]。

社区是国家治理体系中的重要组成部分，国内外围绕社区风险管理、风险治理、风险地图等开展了较多研究，但对城市社区风险综合原因的研究较少。为此，本文提出了城市社区风险综合管理模型，旨在找出预防社区安全事故发生的关键因素，制定具有针对性的措施，对于有效预防和化解社区风险、完善和创新社区治理体系具有重要意义。

1 城市社区风险因素分析

1.1 城市社区风险来源分析

社区是社会的缩影，社区内部“人-事-地-物-组织”高度汇聚、交叉耦合，社区风险因素众多且复杂交叠关联，城市社区风险主要来源如下。

（1）来自人的风险。

社区内部人员密集，社区人员构成具有年龄跨度大、职业分布广、流动性强等特点。社区内既有守法公民，也有婴幼儿、老年人、残疾人等特殊人群，也可能有潜在的危险人员、犯罪分子等重点人员[9]。与此同时，社区是一个人员流动频繁的开放系统，既有社区居民等常态流动人员，也有物流快递、维修排检、临时打工等临时流动人员。复杂的人员构成和密集的人员流动，是社区风险的主要来源。

（2）来自物的风险。

社区内有各种各样的设备设施，包括电梯、暖通空调、供配电、燃气、消防、给排水等。同时，社区各种设备和设施密集，运行条件不同，且交互影响，并且社区中的各种设备设施严重依赖于城市的相应系统。例如，社区是城市生命线系统的末梢，当城市受到自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的威胁时，社区受到的影响通常更大，并且极易发生链式反应。社区“人-机-物”的空间重叠导致人为因素和来自物的风险共存，且存在风险的叠加效应，复杂的设备设施是社区风险的来源之一。

（3）来自管理的风险。

目前社区由多个机构和渠道管理，如警务，政务，物业管理和综合治理等，但各部门在实际工作中沟通不足、风险信息共享不畅。由于社区风险具有复杂性，关联性和综合性的特征，各部门和机构“各自为政”导致对社区风险综合防范缺乏整体把控，分散的数据信息也难以进行智能分析和有效预防，陷入“盲人摸象”的困境。传统的管理模式、资源和部门的隔离以及缺乏多主体协同响应机制是社区风险无法及时有效处理的原因。“人—事—地—物—组织”多类型交织、“警务—政务—物业管理—综合治理” 多业务交叠的管理风险，是社区风险的主要来源。

1.2 城市社区风险特征分析

城市社区风险特征有：①社区内设备设施复杂，水电气等系统之间纵横交错，相互依赖，任何一方设施或系统出现问题，都会影响其他系统。此外，社区外部灾害及次生、衍生灾害会给社区带来风险，如暴雨导致社区大面积停电。②社区风险辐射性强，社区的突发事件一旦发生难以控制，给周边环境带来巨大影响。以2010年“11.15”上海静安区高层住宅大火为例，此次火灾造成58人死亡、71人受伤，建筑物过火面积12000m2，直接经济损失1.58亿元。③社区风险预测难度大、破坏性强。社区人员密集，易造成人员伤亡和财产损失，并且社区居民掌握的逃生知识和技能有限，自救能力弱。

在物理空间方面，社区建筑的多样性，道路网络的复杂性以及各种设备设施的防护水平不一是突出的特征。 在社会空间方面，社区人员密度大，组织结构复杂，人口老龄化，流动化，沟通风险高。在信息空间方面，社区信息传播快，存在信息爆炸、信息依赖等风险。上述风险在一定程度上相互交织和耦合，并会带来次生、衍生风险。社区风险具有动态性大、突发性强、不确定程度高、“人-机-物”构成复杂和演化变异空间大等特征，是典型的深度不确定系统。

2 城市社区风险评估

风险评估是人们认识风险并进而主动降低风险的重要手段，风险评估可以识别社区存在的薄弱环节和可能导致风险事故发生的风险源，并预测社区风险发生的可能性及后果的严重性。社区风险评估就是要准确把握社区的风险种类和程度，为社区突发事件预警指引方向。

2.1 城市社区风险识别

风险识别是发现、列举和描述风险要素的过程，包括风险源、风险事件、风险起因及潜在后果的确定。城市社区风险识别应侧重几个关键点：重大事故风险，即可能导致人员伤亡、重大财产损失和环境破坏的事故风险，例如高层住宅火灾、食品安全事件；新兴风险，即新产业、新模式、新业态、新技术带来的安全风险，如新兴娱乐项目、新能源汽车充电等风险；关联风险，即事故发生后引发次生、衍生事故的风险，如台风可能导致社区设备设施电力中断而带来事故；社区公共区域的风险，即广场、社区幼儿园等公共区域中存在的风险，如社区机动车道附近的幼儿园是事故发生的高风险区域。

2.2 城市社区风险分析

风险分析是理解风险的性质和确定风险程度的过程，应从“点、线、面”3个层面进行城市社区风险分析。一是“点评估”，即单个风险源的评估，如人员类（如重点人员、特殊人群）、设备设施类（如电梯、供配电、燃气）、作业活动类（如外立面施工）。二是“线评估”，即对某个领域或某种类型风险的评估。例如社区燃气安全领域、消防安全领域。线评估需要基于点评估，根据该领域或该类型风险点的数量、单一风险源的风险程度，进行分类汇总，以获得总体风险水平。三是“面评估”，即对某个区块整体风险的评估。对某个区块“人、事、地、物、组织”等各类风险进行叠加，获得区块的整体风险程度[10]。

2.3 城市社区风险处置

社区风险处置指通过选择和实施风险应对措施，最大程度地减轻风险的影响。编制和实施风险管理规划、应急预案或行动计划是社区风险处置的重要方法。根据风险评估结果，对风险源实施分级管控。一是明确社区风险管控的主体，包括：企业责任主体、行业监管主体、属地监管主体。二是全过程、全方位实施社区风险管理和控制措施。三是建立风险管控运行机制。建立健全社区安全风险管控责任考核机制，使风险管控工作能够持续动态的进行。应综合利用物联网感知、社区大数据、云计算等先进技术做出积极的风险防控反应，主动降低风险发生的可能性、减缓风险事件造成的人员伤亡及财产损失。

3 城市社区风险综合管理模型构建

3.1 城市社区风险综合管理模型设计

近年来，社区风险事件频繁发生，社区安全问题日益突出，拟基于综合原因理论建立社区风险综合管理模型，实现社区风险防控工作科学化、精细化，力争把社区风险化解在源头。海因里希（W.H.Heinrich）于1936年提出事故致因理论，主要从大量典型事故的原因分析中提炼事故机理和事故模型，为事故的定性定量分析、为事故预测预防、为改进安全管理工作提供科学的理论依据[11]。海因里希认为事故产生有两方面因素：一是人的不安全行为，二是物的不安全状态，88%的事故是由人的不安全行为引起的，10%的事故是由物的不安全状态导致的，仅有2% 的事故是由不可控因素造成的。通过安全管理可以减少人的不安全行为和物的不安全状态。物的不安全状态较易控制，人的不安全行为则相对复杂，它涉及到个人成长环境、个人情绪、心理状况等综合因素[12]。但是，海因里希理论把人的缺点归因于家族的遗传和成长环境，表现出时代的局限性。

综合原因理论认为，事故的发生是由多重原因综合造成的，是社会因素、管理因素和各种危险因素综合作用的结果。城市社区风险是由多重原因引起的，包括基础原因、间接原因和直接原因。其中，社会因素是产生社区风险的基础原因；管理因素（警务、政务、物业管理、综合治理等）造成的管理失误是社区风险的间接原因；当“人”的不安全行为和“物”的不安全状态在同一时间、同一空间发生轨迹交叉，则是造成社区风险的直接原因。结合综合原因理论，梳理城市社区风险因素，见下表。

表 城市社区风险因素Tab. Urban community risk factors

城市社区风险的产生，是由于直接原因的存在，直接原因是由管理因素等间接原因引起的，导致间接原因的因素包括社会经济、文化、教育、法律等基础原因，统称为社会因素[13]。基于综合原因理论，结合社区风险来源和社区风险特征，建立城市社区风险综合管理模型，如下图。

图 城市社区风险综合管理模型框架Fig. Comprehensive management model framework of urban community risk

城市社区风险中主要的风险因素为“人”的不安全行为和“物”的不安全状态，当“人”的不安全行为和“物”的不安全状态在某个时间、地点发生碰撞，事故就会发生。人的风险因素包括社区居民、重点人员、特殊人群等表现的所有生理、心理、行为等。人的风险因素能够通过自我调节，有效控制风险，也可以采取有效管理措施，使风险减小。物的风险因素包括社区设备实施、生命线系统等所组成的整体。社区风险的影响因素是动态变化的，并且相互作用、相互影响，推动社区风险的演变。

3.2 案例分析

为完善和应用城市社区风险综合管理模型，课题组成员于2019年10月前往四川成都督院街街道进行调研。督院街街道隶属于成都市锦江区，面积1.03km2，辖3个社区，人口5万余人。经过现场调研，督院街街道的主要社区风险在于流动人口和群租房，其中滨江路社区外来人口和流动人口占比将近50%，流动人口的主要业态形式为酒店和餐饮，多租住在老旧院落，以群租房为主。群租房内人口密度大，电线私拉乱接及通道狭窄，水、电、气的使用频率增高，易引发火灾、煤气泄漏等安全事故。此外，流动人口的消防安全意识和自防自救能力较弱，一旦发生火灾，极易造成财产损失和人员伤亡。

基于城市社区风险综合管理模型进行分析，督院街街道社区风险的直接原因为：人的不安全行为，如流动人口的群租房行为、私拉乱接电线等现象，物的不安全状态，如老旧房屋水、电、气等设备设施老化等，环境因素，如老旧院落通道狭窄、杂物堆积等；间接原因为管理因素的缺陷，包括：开放式小区没有围墙，物业管理困难，综合治理难度较大；基础原因则是社会因素，包括：区域经济发展的不均衡、流动人口教育与文化水平较低、不良生活习惯较多、安全常识和安全法规的缺失等。

依据上述分析结果，针对督院街街道，为防范社区安全事件发生，需要从直接原因、间接原因和基础原因3个方面进行化解。在直接原因方面，减少人的不安全行为，加强对流动人口群租房的管理，减少电线私拉乱接等行为，降低物的不安全状态，对老旧房屋水、电、气等设备设施进行改造，消除安全隐患；在间接原因方面，加强物业管理，增加人防力量和技防装备，加大对楼道的清理力度，加强综合治理，加大对群租房的治理力度；在基础原因方面，加强流动人口教育和专业技能培训，加大安全常识和安全法规的宣传普及力度，提高流动人口自防自救能力。

4 结论

社区是城市最基本的构成单元，社区安全是实现国家公共安全的基础保障，是最大的民生工程，社区安全管理的核心就是有效地控制风险、预防事故的发生。本文从社区风险来源、社区风险特征、社区风险评估等方面开展研究，在城市社区风险管理中引入综合原因理论，提出了城市社区风险综合管理模型，找出导致社区风险发生的风险源、直接原因、间接原因和基础原因，并在社区进行了案例分析。该模型能够找出预防安全事故发生的关键点，帮助管理者和决策者科学有效地进行社区风险分析，制定更加具有针对性的管理措施，更好地进行社区风险识别，能够为社区风险监测监控、预测预警和智能防范提供科学依据，为降低城市社区风险、提升社区安全水平提供理论支撑。