工程项目中建设单位安全生产责任界定浅析

李一奇 曾明荣 刘光龙 张文莹

（1.中国安全生产科学研究院，北京 100012；2.上海电气集团股份有限公司，上海 200233； 3.航天建筑设计研究院有限公司，北京 102600）

0 引言

作为劳动强度高、危险性大的密集型行业，建筑业是我国安全生产事故多发行业之一。在近几年安全生产整体好转的大形势下，建设施工事故总数并没有明显降低，整体安全形势十分严峻。北京“2.9”央视大楼火灾、上海“11.15”火灾等事故调查结论中可以明显看出，多参建方共同管理的项目管理模式下，建设单位安全管理职责不清晰成为事故频发的重要原因之一[1-2]。在安全生产责任追究逐渐严格的大环境下，如何明确作为建设工程项目的总体组织者的建设单位的安全管理责任，成为必须要解决的问题。

1 常见项目管理模式中建设单位安全责任特征

1.1 现行法律法规主要规定

现阶段法律法规对安全生产事故的处罚包括刑事处罚、行政处罚及其他处罚。

刑事处罚的依据为《中华人民共和国刑法》，在2006年6月29日中华人民共和国刑法修正案（六）中将有关安全生产事故的罪名定位在“危害公共安全罪”分类下，共7个罪名。《安全生产法》中明确提出包括罚款、责令限期改正、停产停业整顿、批评、降职或撤职等一系列行政处罚，并在此基础上结合安全生产管理实际，形成《 ＜生产安全事故报告和调查处理条例＞罚款处罚暂行规定》。除此之外，对于安全生产事故的相关责任人，按照《中国共产党纪律处分条例》相关条款，会被依法处以党政纪处罚。

总的说来，在大多数事故中建设单位以承担间接责任为主，但由于其所处管理位置，对一部分事故的发生承担主要责任[3-4]。但我国在对建设单位安全生产责任划分方面仍存在着一定的不足[5]。第一，目前法律法规仅从宏观角度对于建设工程项目参建方责任进行规定，但并没有明确不同类型项目管理模式中建设单位的切实位置和具体职责；第二，在具体条款中对建设单位在项目安全管理具体工作缺乏系统化、流程化的规范；第三，相应法律解释、行业管理技术标准规章等不完善，或修订不及时，建设单位缺少具体实施依据。

1.2 常见模式下建设单位责任特征

现阶段我国常见的项目管理模式包括：DBB模式、CM模式、DBM模式、EPC模式、BOT模式和PMC模式。在不同模式中，建设单位安全生产责任的表现形式有所不同[6]。

（1）DBB模式。

传统的设计—招标—建造（Design-Bid-Build，DBB）流程化模式中，建设单位可以自由控制设计要求、组织招投标、选择承包商，是项目的核心控制者，也是关键管理者之一，因此要对项目管理流程中其所属工作及设计变更中的安全生产负主要责任。

（2）CM模式。

CM 模式即建设— 管理（Construction Management，CM）阶段发包模式，工程项目按进度阶段进行划分性发包，由建设、CM、设计单位3家联合进行。CM单位作为建设单位的代甲方，在项目运行过程中是安全生产的直接负责人，体现着建设单位的管理意志，代替建设单位作为项目管理者，其安全意识和管理能力成为甲方确保项目安全生产水平的重要因素。

（3）DBM模式。

设计—建造（Design-Build Method，DBM）模式是在原则性确定项目之后，由建设单位选定一个“设计—建造承包商”全面进行项目设计与施工。该模式下，建设单位仍旧要担负起安全管理的主要任务，并提出基本要求。但实际管理主要由设计—建造承包商进行细化和落实，建设单位的授权代表进行监督，确保建设单位的责任落实到位。

（4）EPC模式。

设计—采购—建造（Engineering-Procurement-Construction，EPC）模式在我国被称为“工程总承包”模式。从项目监管上来说，建设单位不聘请监理公司，只派出管理者代表进驻项目组进行管理监督，总承包商自行开展工作，承担包括安全生产在内的相应风险。但在安全管理工作上，建设单位需要确保总承包方的资质，并督促其开展安全管理。

（5）BOT模式。

建造—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）模式是一种政府参与下的建设工程项目管理模式。这种模式下，政府只是作为建设工程项目的最终接收单位，通常并不担负安全生产责任，而是由授权项目公司作为实际建设单位，按照项目安全生产的要求，开展安全管理工作，并承担相应的安全生产责任。

（6）PMC模式。

项目总承包（Project Management Contractor，PMC）模式中，建设单位将项目委托给专业的项目管理公司，由管理公司作为代甲方，按照要求开展相应安全管理工作。而作为项目的实际拥有者，如果发生安全生产事故，建设单位也要担负起连带责任。

2 建设单位安全责任落实现状及存在问题

2.1 建设单位安全管理核心要素

建设单位如果在项目安全设计、安措费审核拨付、开工资质审核等方面的工作不到位，一旦发生事故，不可避免会受到严厉的行政处罚，甚至有可能被追究刑事责任。依据建筑工程项目开发建设流程和安全生产管理要点[7-8]，在项目管理4大阶段13个主要环节中明确了部分重点安全管理要素，如下图。

图 建设工程项目管理中重点安全管理要素Fig. Key safety management elements in construction project management

2.2 管理责任落实中存在的主要问题

通过事故统计发现，事故发生环节主要集中在施工阶段，但建设单位存在问题则主要集中在可研设计阶段和施工准备阶段。各阶段中，建设单位落实管理责任存在的主要问题如下。

2.2.1 可研设计阶段

建设单位在立项环节应当对项目进行充分论证，确保建设项目符合国家规定的劳动安全卫生标准，保障从业人员生命和财产安全[8]。但部分建设单位在立项文件编制阶段不重视编制项目建议书，遗漏安全方面的影响，或出于进度考虑，隐瞒项目情况串通审批部门违规审批，甚至未经审批便启动项目。在选择设计单位时，选择不符合项目需求资质的单位，以节约资本、加快进度为借口要求设计单位进行违规设计、或指定特定的设备材料，随意要求更改设计施工图纸、压缩设计工期。

2.2.2 施工准备阶段

建设单位在项目开工前，负有申请建设用地规划许可证、施工许可证等相关证照的责任。但就实际情况来看，很多建设单位为了加快进度、减少费用支出，先开工后领证，甚至不申请施工许可证就要求施工单位入场动工。在招投标环节中，也存在大量非规范手段，违法分包、拆解项目、压缩安措费和低成本发包等情况时有发生[9]。同时，对于监理方和承包商的管理上，缺少安全管理要求和文件，随意干涉、排斥、参与项目工作。

2.2.3 施工阶段

施工现场生产安全管理是建设工程项目全流程中需要着重关注的环节，现场工艺复杂、从业人员数量多、工期成本要求、外部环境影响等各种因素都可能产生安全隐患，进而导致事故的发生。

建设单位作为建设工程项目的投资主体，在项目中起主导地位，但并没有直接参与施工本身，但这并不代表在施工过程中不存在安全管理责任。部分建设单位存在“以包代管”的错误想法，违背工程规律，采用随意调整压缩工期、控制工程投资、延期支付工程款、随意干涉项目管理工作、提供不合格材料等各种手段影响工程项目建设。

2.2.4 竣工验收阶段

作为工程项目建设流程的最后一步，确保项目安全结束、安全投产使用也是建设单位应尽的责任。但有的建设单位为了项目尽快投入使用，而在项目验收环节对项目存在的安全隐患隐瞒不报，串通验收监管部门违规验收，甚至不进行验收就投入使用。在施工现场清场、退场和拆除、恢复工作中忽略安全监管，导致事故的发生。另外，部分建设单位向参建方提供虚假的原始资料，忽视日常档案管理，在项目竣工后未进行归档和移交。

3 落实建设单位安全责任的对策建议

3.1 从政府层面进一步推进法规标准完善

明确建设单位项目安全生产法律责任，首先要从根源上对其责任进行规范。其一应当完善建筑业安全生产法律法规，加快制修订符合新形势、新技术下适用的法律法规、标准规章，确保建设单位安全生产责任有法可依。其二应当对施工合同示范文本、安全生产责任书等进行修订[9-10]，在其中明确各参建方安全管理要求，保证建设单位在日常安全管理中能够有据可循。

3.2 建设单位进一步加强合规性管理

建设单位需要建立建设工程项目全寿命周期安全管理流程[10]，加强与承包商的工作配合，做好步骤间的对接，保证步步到位，无漏洞无死角。建设单位还可以通过识别项目现场主要安全风险和相应的管控标准，编制项目现场施工安全标准体系，与第三方中介服务机构建立长期沟通合作机制，通过标准化管理提高落实企业主体责任的能力和水平。

项目前期的设计、准备阶段，在确保常规工作合规之外，可以组织项目部成员进行项目安全管理培训，对本项目的基础情况、项目安全管理相关法律法规、建设工程项目中的典型事故案例等内容进行学习，提高项目组安全管理意识和水平。

3.3 完善建设项目安全档案管理

对于建设单位来说，安全档案是其把握现场安全管理情况、确定下一步监管重点的重要依据，也是在事故追责中确定建设单位是否开展现场管理、管理是否及时合规的重要证据。

目前建筑业对档案管理仅关注在工程档案和财务档案，对于安全生产档案没有明确的划分和归档要求。因此应当进一步强化安全档案管理，明确必须归档的内容，确定档案书写格式，确保事故发生之后有据可查有据可辩，减少追责时对建设单位日常安全职责履行的主观判断。

随着信息技术的发展，各方也应当逐步推进计算机和网络技术管理建设工程档案，提高建设单位档案管理的自动化程度和效率。

4 结论

综上所述，建设单位在建设工程项目过程中承担着决策投资、全寿命周期管理的重要职责，应当依据法律要求明确自身安全生产责任，梳理建设过程中相关档案文件，形成系统化的管理流程，对建设单位提高建设工程项目安全生产水平有着重要意义。同时，随着法律法规的进一步完善，建设单位在项目安全管理中的具体工作应会被进一步明确，更加确保建设工程项目参与单位在施工总过程中有法可依、有章可遵、有例可循。