合法性目标下公共政策执行中赋权参与机制建构——基于浙江省“五水共治”政策的案例探析

赵宬斐 赖乐涵

(杭州师范大学 公共管理学院,浙江 杭州 311121)

合法性是公共政策的生命，一项公共政策只有具备充分的合法性才能得到社会民众的认同、支持与遵循。然而，在公共政策制定与执行的过程中，由于与政策相关的利益主体对某一公共政策的认同感不高与行动上的不遵循而引发的社会动员行为在世界范围内是普遍存在的[1]。为了确保社会民众能“有权”参与公共政策全过程从而实现其合法性，赋权理论主张的对社会公众进行“赋权增能”[2]，显然有助于进一步拓展我们的思路，即通过提高民众的参与、表达与交往等各方面的能力，激发他们的潜能，改善他们运用相关资源的方式，从而使其能够了解、参与并影响公共政策的全部进程，并获得社会公众的认同与支持，以确保公共政策具备合法性。

公共政策制定与执行的实践中，往往缺少民众参与这一关键环节，或者即使有民众参与，也往往只是流于形式，民众参与的不足已经明显阻碍了公共政策合法性目标的实现。有研究表明：“在制定重大政策过程时会经常征求群众意见的县级政府占29.9%，49.1%的人表示有时会征求群众的意见，而20.2%的受访者表示很少会征求群众的意见，即使征求也是形式。”[3]这就使得与政策相关的社会民众基本无权参与到政策实施过程中，只能被动地接受由政府单方面所制定出的公共政策。由此，导致民众无权参与公共政策的制定与执行，进而对公共政策的制定与执行的认同感降低，公共政策执行效果不佳，从而暴露出“公共政策合法性危机”[4]。

有序推进民众政治参与一直是我们党推进社会民主发展的主要目标之一。通过查阅地方政府在其官网上发布的相关文件，从中可以发现，许多政府部门已经认识到了赋予民众参与权力的重要性，并把民众参与作为一个步骤明确写入当地的公共政策制定与执行的相关文件中。但是，在公共政策具体执行中，民众参与其中的效果往往是好坏参半。有鉴于此，基于赋权理论来建立实现公共政策合法性目标中赋权参与机制的分析框架，选取将赋权参与引入整个公共政策过程中，从而实现公共政策合法性目标的一个较为成功的范例——浙江省五水共治政策作为案例，对实现五水共治政策合法性过程中赋权参与机制的现实运作进行深入剖析和经验总结，并从赋予民众资源、权利与权力等方面，就如何进一步推进和完善实现公共政策合法性的途径展开讨论。

一、相关文献评述

(一)公共政策合法性与赋权参与

“合法性”概念来自英文“legitimacy”一词，德国学者马克斯·韦伯和哈贝马斯对其做出了充分的论述。总之，合法性无论获得怎样的形式、内容与特征，其总是表现为人们对某种政治系统、体制与制度的信仰、认同、服从与支持。对于公共政策而言其合法性的基础在于政策的认可性、正当性、有效性和价值性。公共政策合法性的高低影响着政府执政的有效性[5]。有学者指出：“如果一项公共政策有违民众的价值理念,那么它在实施过程中就有可能因遭受抵制而无法发挥其作用。”[6]我国在公共政策的制定与执行中，整个过程大部分是由在社会中境况较好的成员完成的，而社会中的弱势群体在公共政策的制定与执行中发挥的作用则少之又少[7]。社会中境况较好的成员主要指的是拥有社会资源比较多的群体，而弱势群体则是掌握社会资源比较少的一群人。从目前来看，政府能够为社会民众提供参与的途径、渠道、方式和方法有待进一步拓展，大多数的普通民众并没有直接参与到公共政策的制定与执行中。正是由于大多数民众无权参与公共政策过程，所以与政策有利害关系的公民对于公共政策的制定与执行所持的政策诉求便很难得到充分表达和有效回应，民众参与的不足已经明显阻碍了公共政策合法性目标的实现。

公共政策合法性主要体现为：“公共政策能为社会公众接受并得到社会公众的遵从、维护和有效执行”[8]，而社会民众参与正是“有助于公共政策的民主化、合法化与理性化”[9]。社会民众因赋权而获得真正的参与，参与公共政策的制定、公共政策的执行、公共政策的监督和公共政策的评价之中，而不是简单地把社会民众看作是公共政策实施的对象。显然通过赋权这种机制、渠道和方式能够有效地吸纳社会民众参与，激励社会民众参与公共政策，培养他们的主人翁意识和社会担当责任意识，促进公共管理组织结构和运作机制的有效运行，切实发挥好公共政策的功能。如果社会民众在公共政策制定的位置上一直缺席，缺乏充分赋权的机会、条件与渠道，必然会导致政府在公共事务方面的中心主义，甚至会导致公共政策的合法性受到质疑。因此，各级政府必须尽可能地开辟公开听证会、民意调查和利益团体等多种赋权途径，为社会民众提供向政策制定主体充分表达自己的利益、愿望和要求的机会和条件，因为社会民众的这种利益、愿望和要求是政府制定公共政策的合法性基础也是价值目标。加强对社会民众赋权的制度化参与机制，这不但有利于社会民众被赋予各项权利和机会，而且有利于他们的理性参与。健全的赋权机制意味着社会民众不仅可以更好地实现对成果的分享，而且也有利于促进他们对社会责任的承担。赋权不仅可以促进社会民众有机会向政府表达意见，以维护各项正当权益，而且也可以促使他们有机会为谋取社会共同利益而施展和贡献自己的才能。

通过梳理目前国内学者关于公共政策合法性与赋权参与的研究，可以发现这些研究的关注点或者在于民众参与对于实现公共政策合法性的重要性，将民众参与公共政策视为既能保证公共政策的民主性、合法性和公共性等政治价值，又能实现公共政策的科学性、有效性等管理价值[10]。或者关注于民众通过参与公共政策，在实现公共政策合法性中起到重要作用；通过强调民众参与公共政策过程的必要性和紧迫性，揭示了民众参与对于保证公共政策合法性具有现实意义[11]。但是，这些研究存在着一个共同的问题，即仅仅是从理论层面强调民众参与对于实现公共政策合法性的重要性，而且是将民众参与看作是一种实现公共政策合法性目标的工具性手段，忽略了民众“无权”的客观状态，没有意识到民众正是由于处于“无权”状态下，才无法有效地参与公共政策过程，忽视了赋权参与作为一个连续的过程在实现公共政策合法性目标中所具有的功能与作用。

(二)赋权理论下的赋权参与

“赋权”意谓“增权”之意，从二十世纪六七十年代起，开始在西方学术话语中流行。赋权是一个社会学、政治学、心理学概念。其作为一个宽泛的概念，在不同的学科领域中，其内涵的侧重点会有所不同。“赋权”一词的首次使用是在社会工作领域。美国学者所罗门(Solomon)将赋权定义为：“个人、组织与社区借由一种学习、参与、合作等过程或机制，获得掌控自己本身相关事务的力量，以提升个人生活、组织功能与社群生活的品质。”[12]显然可以从多角度、多层面看待“赋权”的实质及其所指。从政治层面来看，“赋权”主要表现为帮助在政治参与层面上“无权”的个人、组织或者社会，通过提高其政治上的能力，使其能够有效地运用各种资源，并能通过自身的行动去影响公共决策并改善自身在政治上的不利处境；在心理学领域中，赋权强调的是内在效应感，即个人对自己所掌握的权力的感知。也就是说，赋权指的是赋予个人以权力，由此提升个人的内在效应感，从而使个人能自发的采取行动去影响公共决策，从而改变不利处境，使公共决策向着有利于自身利益的方向进行。

尽管赋权理论应用于不同的领域时会产生出不同的内涵，但是，通过理论梳理我们可以发现无论赋权理论应用于何种领域，都存在一些共同之处。首先，赋权理论的对象都是指：“那些在社会中处于‘无权’‘失权’或‘弱权’状态的群体，我们通常称其为‘弱者’或是‘弱势群体’，比如失业人群、残疾人群等。”[13]随着媒介技术的发展，“赋权”的内涵有进一步拓展的趋势，有学者指出：“赋权在新媒体的环境中，由于关系的流动性和去疆域性，有关‘弱者’的观念有弥散化和政治化的趋势。”[14]因此对赋权的关注开始转向到缺失政治权利的群体身上。其次，赋权是一个互动的过程。赋权不是赋予权力的一个动作，而是一个连续的过程。在赋权的过程中，“无权”群体应参与公共决策过程，并与公共决策者进行交流，通过对话协商的形式做成双方都满意的公共决策。最后，赋权理论是一个强调实践性的理论。其不仅仅是在理论层面进行探讨，更强调将理论应用于实践层面。不论是哪一领域中的赋权，其都强调赋权在实践层面的应用。赋权的价值理性主要体现在：“引导个人、家庭、社群和社区采取乐观的态度,积极参与决策和通过行动来改变自己的不利处境,提升自己的权力和能力,从而使得整个社会的权力结构更趋公正。”[15]综上所述，笔者将赋权参与定义为：“政策制定者与政策执行者赋予在参与公共政策过程中处于无权状态的社会民众以资源、权利与权力，使处于无权状态的社会民众能够及时了解、参与以及影响公共政策全过程，从而通过社会民众自身的力量去改变其在公共政策过程中的不利处境。”显然赋权是一种力量和效能，其目标在于达到一种可盼性的经过；是一种机制，民众通过赋权参与到社会生活之中并获得某种改变；是一种过程，通过过程以提升民众能力与生活品质。

通过查阅目前有关赋权理论的文献，可以发现这些研究不仅着眼于对赋权的理论研究，而且关注于将“赋权增能”付诸实践的研究。就目前来看，学界已经将“赋权增能”应用于多个领域的研究，并取得了一些十分不错的成果。例如通过社区认同、骨干动员和组织赋权，从而构建社区参与式治理的实现路径，以此推动社区治理朝着更好的方向发展[16]；此外，还可以应用于农村的精准扶贫中，从赋权增能的视角来研究农村的精准扶贫工作，将社会工作介入到农村精准扶贫中，由此给我们提供一种不同的解决思路[17]。同样，赋权理论也能应用于环境治理领域。通过对社会民众进行赋权增能，使其有权力和能力参与到环境治理中，由此形成社会合力去共同治理环境问题。由此可见，赋权理论在许多领域的实践中都能够发挥积极的效用与产生正的效应。因此，在浙江省五水共治政策中引入赋权理论，借助赋权理论中“赋权增能”的核心思想来理解与分析五水共治政策全过程，并探究五水共治政策是如何获得社会民众的认同以及如何实现其合法性的过程。这是适当的且具有重要意义的。二、分析框架的建构

综上所述，借鉴赋权理论的内涵，明确了使民众“有权”参与公共政策全过程是实现公共政策合法性的关键所在。同时，结合对五水共治政策的了解，五水共治政策是为解决浙江省水污染问题同时也为响应国家生态文明建设的号召而制定出的一个政策。水污染问题与浙江省内的每一个民众都息息相关。因此，浙江省的民众都迫切地希望能尽快解决水污染问题。在此背景下浙江省政府出台了——五水共治政策。从治理角度来看，“五水共治”实质上就是在各级政府主导下积极吸纳社会民众共治的过程。社会民众通过积极参与五水共治政策的制定、执行、监督与评估等过程，使治水过程依民意而开展，由此浙江省实施的五水共治政策获得了社会民众的认可与满意。有鉴于此，建立起一个关于实现公共政策合法性目标中的赋权参与机制的分析框架(如图1)。

图1 赋权参与机制框架图

上述的赋权参与机制指的是公共政策制定者与公共政策执行者等掌权者应增进社会民众的能力，提升社会民众参与公共政策的水平；应提供社会民众充足的资源，使社会民众能够及时了解公共政策；应赋予社会民众切实的权利，使社会民众能够切身参与公共政策的全过程；应赋予社会民众适度的权力，使社会民众能够真正地影响公共政策。在赋权参与机制的整个运作过程中，社会民众在充分了解了公共政策的前提下，参与公共政策全过程，在参与的过程中社会民众的意见得以表达，整个公共政策过程是一个协商对话的过程，从而得出掌权者与社会民众都满意的公共政策。由此，公共政策的合法性得以实现。构建的赋权参与机制的核心内容包括以下四个方面。

(一)增进民众参与，提升参与公共政策水平

赋权理论不仅仅是强调要赋权，也同样强调要增能。通过给予社会民众参与公共决策的机会，使社会民众在一次又一次地参与公共决策的过程中锻炼其参与公共决策的能力，以此提升社会民众参与公共政策的水平。真正的赋权可以培养与提升社会民众参与公共政策的专业性与规范性。这是因为在赋权增能过程中，社会民众会认为他们需要，而且也有责任去参与公共政策过程。社会民众可以在参与公共政策的过程中学习有关参与公共政策所需的技能与专业知识，并以此实现社会民众的自我发展。同时，也能够提升社会民众参与的规范性，通过有序规范的参与可以激发社会民众参与公共政策的意愿以及挖掘社会民众参与公共政策的潜能，从而提升社会民众参与公共政策的能力与水平。由于社会民众参与能力的提高与参与水平的提升，所以更能保证由社会民众参与所制定出的公共政策的正确性、适当性与专业性。如此一来，增进社会民众的参与能力便有助于实现公共政策的合法性。

(二)提供民众资源，了解公共政策全过程

赋权理论强调要赋予个人、组织或社会充足的资源和丰富的渠道，使其能够利用各种资源与渠道去了解公共政策的全过程，从而自觉地采取行动参与到公共政策的全过程中。如果社会民众具备了参与公共政策的能力，但是却没有任何能帮助其实际参与到公共政策过程的资源与途径，则社会民众想要参与公共政策过程的愿望是无法实现的。资源对于个人而言，可指个人所拥有的自然资源和社会资源的总称。对于个人所掌握的资源的多寡，是可以通过一些方式来加以衡量的，而个人对于自身所掌握的资源也会有比较清晰的自我认知。赋权参与机制要求公共政策制定者与公共政策执行者要向社会民众提供充足的社会资源，比如信息资源、知识资源、知情资源、话语资源和组织资源等。除了充足的资源，公共政策制定者与公共政策执行者还应该向社会民众提供各种能参与公共政策过程的渠道，比如，召开听证会、召开座谈会、开展民意调查等。由于社会民众拥有了各种资源和参与的渠道，他们便能够及时且准确地了解到公共政策，并对是否满意该公共政策做出一个自身的判断，同时，也能够就公共政策的内容提出自己的意见。

(三)赋予民众权利，参与公共政策全过程

赋权理论同样强调要赋予个人、组织或社会参与公共政策全过程的权利。这里的参与并不是指停留在文字层面上的参与，而是指社会实践中的参与，即应将参与应用于实践层面。事实上“赋权是个人、组织或社区对其事务重新获取掌控的机制，而参与则是实现该机制的关键步骤”[18]。权利强调的是通过法律所赋予人们可以做某些事或不可以做某些事的许可，它是实现与保障个人利益的一种力量。因此，人们所具有的各种权利是要由法律规定的，是受法律保护的。所以，社会公众参与公共政策的权利也应该受到法律的保护与社会的认可。在此基础上，赋权参与机制要求公共政策制定者与公共政策执行者赋予并认可社会民众参与公共政策全过程的权利。此时社会民众参与公共政策的权利不应该只是停留在政府部门的相关文件中，而更应该体现在政府部门制定公共政策的实践中。只有这样，社会民众才能切切实实地参与进公共政策的全过程，发表自己对于公共政策的看法与建议。通过社会民众参与公共政策全过程来提高社会民众对于公共政策的认可度，从而实现公共政策的合法性目标。

(四)赋予民众权力，影响公共政策全过程

“赋权”一词中的权，更多的是指“权力”一词。赋权理论认为要赋予个人、组织或群体真正的权力，通过与个人、组织或群体共享一部分权力，从而使他们具有能力并且能够用自身的力量来改变自身的不利处境。权力并不是单独存在的，通过社会关系中才能体现其存在的意义。因此，权力只有在社会人的交往中才能发挥作用。权力可以被认为是一种工具，它能够使人们达到他们想要达到的目标。也就是说在公共政策过程中，掌权者可以利用自己手中的权力去影响一项公共政策的制定与执行。根据“经济人”假设，每个人都是追求自身效用的最大化者，所以掌权者便会影响公共政策朝着有利于其自身利益最大化的方向发展。在这种情况下，赋权参与机制要求政策制定者和政策执行者要与社会民众共享一部分权力。如此一来，社会民众便也拥有了影响公共政策的权力，他们可以通过自己的行动来影响公共政策的制定与执行，从而改变对自身境况不利的公共政策。在掌权者与社会民众对公共政策的双重影响下，公共政策制定与执行的结果得到平衡，能够得出双方都比较满意的公共政策，由此，公共政策的合法性得以实现。

三、案例选择与案例分析

为了验证上述分析框架的现实适用性，将选取实现公共政策合法性目标中一个较为成功的范例——浙江省五水共治政策，对当前实现公共政策合法性目标中的公民参与机制的运行现状进行分析，并在此基础上总结经验，进而探寻实现和提高公共政策合法性目标的可行路径。

(一)案例选择及其理由

由于水污染的严重性与响应党中央生态文明建设的号召，2013年11月，浙江省委十三届四次全会提出“五水共治”政策。五水共治指的是：“治污水、排涝水、防洪水、抓节水以及保供水。”在实施五水共治政策之前，浙江省已经开展了很长一段时间的治水工作，但都没有取得显著成效。而且还因水污染问题引发了“多地环保局局长被邀请下河游泳”事件与“水污染群体性”事件。这就使得治水问题成了浙江省政府急需解决的问题。而在浙江省五水共治政策出台并实施了一段时间后，浙江省的治水成果显著，水污染状况得以大大改善，获得了浙江省民众的满意与认可。五水共治政策的实施，使民众看待浙江省治水的态度发生了翻天覆地的变化，即社会民众对浙江省治水的态度由不认可转变为认可。这使我们不得不探究究竟是什么因素促使了五水共治政策能够取得如此巨大的成功以及获得社会民众的认可与满意。通过对赋权理论的梳理和对五水共治政策的了解，笔者认为五水共治政策的成功，关键在于对社会民众进行“赋权增能”，从而使该政策取得成功并获得社会民众的认可，这也是选取浙江省五水共治政策作为范例的基本点。

选择浙江省五水共治政策作为分析案例，主要是基于以下两个原因：一是研究对象的重要性。水环境污染已经成为中国东部沿海发达地区重点关注的问题，不断恶化的水环境也成了制约经济健康快速发展的重要因素[19]。因此，治水工作便成了中国东部沿海发达地区的工作重点。由于水质量的好坏与民众的生活息息相关，所以社会民众对治水工作的关注度也会提高。因此，在政府制定与执行治水政策时，就可能因公民无权参与而导致公民对治水政策的不认可。所以，选取治水政策作为案例分析具有研究的现实意义。二是案例具有一定的典型性。由于在制定与执行浙江省五水共治政策中，政府充分调动社会公众的积极性，坚持全民参与，共治共享[20]。因此，该政策取得了很好的效果。不仅有效地改善了全省的生态环境面貌，而且得到了公民的认可与点赞。而取得这些成就很大程度上是因为在政策制定与执行过程中始终坚持赋权于民，使民众参与其中。因此，选取浙江省五水共治政策作为案例来分析赋权参与在实现公共政策合法性目标中的运行机制有着较好的典型性和示范性。

(二)案例分析

为了解决日益严重的水污染问题，缓解水污染与经济健康快速发展的矛盾。同时为了响应国家生态文明建设的号召，浙江省于2013年11月做出了“五水共治”的重大战略部署。将治水作为推动浙江省经济转型升级的突破口，作为优环境惠民生的重要举措[21]。自浙江省实施“五水共治”政策以来，治水成果显著，赢得了社会民众的认可与称赞。以下将根据前面建立的赋权参与机制分析框架，对浙江省实现五水共治政策合法性的现实运作情况进行分析。

一是增进社会民众参与能力，提升其参与公共政策的水平。浙江省各地政府通过赋权机制促进社会民众有效参与治水过程中。首先，社会民众在参与宣传五水共治过程中加深了对五水共治政策的了解。通过张贴宣传横幅、发放宣传传单、开展治水科普问答等宣传活动，使社会民众能对五水共治政策的内容有一个比较整体性的了解。其次，政府、社区以及街道都开展了清淤、绿化河道等实际参与活动，使社会民众对治水活动能有一个切身的体会，并使其意识到自己是可以，而且也有能力参与治水活动的。最后，政府部门还设置了“河小二”“河管家”“河长”等职位，加强对河流的具体管理并切实承担起责任。这些职务不仅仅是体制内的人员进行担任，社会普通民众也可以担任这些职务。在担任这些职务的过程中，社会民众可以通过学习与治水相关的知识与技能来提升对于治水工作的专业性。社会民众在承担这些工作的过程中，参与治水工作的能力得到锻炼，其自身对于治水工作的专业性程度也在提高。在社会民众自身能力得到锻炼的前提下，其参与治水政策的水平也必然会得到提升。

二是提供社会民众资源，使其能够了解五水共治政策。在五水共治政策实施过程中，浙江省各地政府赋予社会民众多种资源，为公众构建了多种参与五水共治政策的渠道。首先在向社会民众提供资源方面，政府借助微信公众号、官方微博、新闻报道等传播媒介及时告知社会民众与治水有关的相关信息，保证社会公众对于治水工作的知情权。同时，政府还向社会民众进行专业治水知识的宣传，并且组织社会民众亲身参与一些治水活动，使社会民众获得治水的知识资源；其次，在为社会公众构建参与治水渠道方面，各地政府积极建立起治水参与平台，为民众、企业和政府共同协商合作提供了一个平台，使他们能够在这个平台中对治水问题进行协商与探讨，并共同参与治水过程。最后，随着我国信息化程度的不断提高，新媒体等网络技术逐渐被运用于政府运作之中。在治水过程中，各地政府基于大数据时代建立了网上治水平台，推出了与治水有关的信息平台和APP。政府这一系列的举措为民众了解五水共治政策的实施情况、参与五水共治政策过程以及提出与五水共治政策相关的建议都提供了很好的渠道。各地政府的这些措施使得民众真正能够有资源、有途径地了解到五水共治政策的相关情况，并使其有机会参与到五水共治政策过程中。

三是赋予社会民众权利，使其能够参与五水共治政策。在浙江省实施五水共治政策过程中，政府不仅在官方文件中规定了社会民众有参与治水的权利，而且将民众参与治水过程落实到实践之中。有关政府部门发布相关文件，规定特许成立志愿者服务队、市民环保监督团等社会治水组织。由此，志愿者服务队与市民环保监督团等社会组织得以成立。这些社会组织拥有参与治水的权利。他们自发组织各种志愿者活动，比如进社区宣传治水知识，义务上街发放宣传五水共治的传单，自愿参与清理河道淤泥等志愿者活动。用自身的实际行动积极参与五水共治中的治水过程。同样，这些志愿者、群团与组织也拥有监督的权利，他们可以监督整个治水的过程是否合理合法。例如开展自愿巡河活动，监督治水工作活动等志愿者活动。在地方政府部门赋予民众参与治水权利的背景下，市民们也自发组织起了“五水共治”专家技术服务团为治水过程出谋划策。企业家们也自发组织起了商会抱团捐赠为治水过程出钱出力。正是由于政府赋予了社会民众参与五水共治政策的权利，才能使社会民众广泛参与到治水过程中，才能使五水共治政策取得成功。

四是赋予社会民众权力，使其能够影响五水共治政策。在五水共治政策实施过程中，浙江省各地政府部门与社会民众共享了一部分权力。政府部门不仅赋予社会民众参与权，而且也赋予了社会民众监督权、河道的管理权以及评价权。首先，参与权体现在只要社会民众想要参与五水共治过程，便可以参与其中。各地政府向社会民众提供了多种参与治水工作的渠道，如参与志愿者活动、担任治水相关职务、网上治水平台留言等渠道。社会民众可以凭自己的喜好选择参与治水的方式；其次，监督权体现在社会民众可以随时对治水过程进行监督。民众既可以从治水APP等网络平台上及时了解到治水的相关信息，也可以参与巡河活动，实地了解治水的现实状况。此外，河道的管理权一方面体现在市民或者村民可以担任政府设立的“河长”“河小二”“河管家”等职务，这些职务的工作职责便是对自己所管辖的河道进行监督与管理。如果市民或村民担任了这些职务，他们不仅可以参与治水过程，还可以监督治水工作的具体情况。另一方面体现在各地建立了民众、媒体参与监督治水、公开曝光治水过程等工作机制，这就使得治水过程暴露在阳光下，社会民众都可以监督到治水过程。评价权体现在社会民众都可以对治水工作的结果进行评价。社会民众既可以在网络平台上对治水工作的结果进行评价，也可以通过短信或者电话的形式对治水工作的结果进行评价，发表自己对于治水工作的看法与建议。这样一来，确保了社会民众对整个治水过程的参与。由此，实现了五水共治政策的合法性。

四、经验与启示

综上所述，基于赋权理论所建立的赋权参与机制的分析框架，旨在倡导和推进以赋权参与机制为核心的全过程、动态性地实现公共政策合法性的目标，避免出现因公民无权参与而导致的“公共政策合法性危机”现象。作为一个典型案例，浙江省五水共治政策的顺利执行不仅在一定程度上证实了赋权参与机制对于实现公共政策合法性目标的适用性，而且也可以为其他公共政策实现其合法性目标的实践操作提供一定的经验与启示。具体来讲，主要包括以下三个方面：一是政府部门应积极为社会民众提供参与公共政策全过程的资源与途径。古人云，授人以鱼，不如授人以渔。政府部门不应该只是规定民众有参与公共政策的权利，更重要的应该是告诉民众如何参与到公共政策过程中。民众参与公共政策不是一个动作，而是一个过程。对此，政府部门应该为民众参与公共政策过程提供各种资源，并构建起民众参与公共政策全过程的各种渠道。唯有如此，民众才能够拥有足够的资源与途径去了解公共政策的相关信息，并为其之后参与公共政策全过程打下基础，也为实现公共政策合法性目标打下基础；二是民众参与公共政策的权利应制度化。在我国，虽然法律有规定公民有参与公共政策的权利，但是在现实生活中，民众真正参与公共政策过程的情况却是比较少的。因此，民众拥有参与公共政策的权利应该制度化。这种“制度化”主要体现为：“某个特定的组织行为或组织结构被社会或组织环境中有关各方所广泛接受，因此具有合法性或合理性”[22]。所以，公共政策过程中公民的参与应该成为一种固定化的模式。即应该明确在每一项公共政策过程中，民众都应该拥有参与公共政策的权利。这样一来，可以保证民众能够参与公共政策，从而确保公共政策的合法性；三是政府部门应赋予社会民众影响公共政策全过程的权力。在社会关系中，无论是个人或是群体，握有权力的一方总是比无权的一方占优势。并且掌权者总是能利用手中的权力为自己谋取更多的利益。因此，政府部门应适度赋予民众权力，即赋予民众能够影响公共政策过程的权力。民众只有拥有了权力，才能够为谋求自身的利益采取行动或者才能够抵制不利于自身境况的行动，从而为改变自身的不利状况做出努力。民众拥有了影响公共政策的权力，便会更加积极地参与公共政策过程，由此实现公共政策的合法性。