民政法律制度体系基本建立

□ 民政部政策法规司

民政法治建设是我国社会主义法治建设的重要组成部分，在国家和社会生活中有着十分重要的地位和作用，也是民政工作的重要组成部分，是民政工作改革和民政事业发展的重要保障。新中国成立70年以来，民政法治建设从无到有、逐步加强、不断完善，为民政事业科学规范发展提供了坚实的保障。特别是党的十八大以来，依法治国的思想逐步深入人心，建设社会主义法治国家、法治政府和法治社会，实现中华民族伟大复兴中国梦，已成为全社会共同的目标和心愿。民政法治建设紧紧围绕党和国家中心工作，围绕法治政府建设，取得重大进展。

随着改革开放不断深入和社会发展进步，民政法治建设地位越来越重要，作用也越来越明显。2017年全国民政法治工作会议上，部党组书记、部长黄树贤同志作了题为《旗帜鲜明讲政治 坚定不移抓法治 奋力开创民政事业改革发展新局面》的讲话，围绕党的十八届四中全会关于实现全面推进依法治国总目标，全面动员和部署新形势下加强民政法治建设的各项任务，推动各级民政部门全面提升法治工作水平，为民政事业改革发展提供法治保障，标志着民政法治工作进入了新的发展阶段。

随着我国社会主义法律体系的形成和社会领域立法工作进程的不断加快，以法律为核心，以行政法规和地方性法规、部门规章和地方政府规章及一大批规范性文件为补充的民政法律制度体系已基本建立。

社会救助立法不断完善

1994年，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，从法规层面确定建立农村“三无”人员“吃、穿、住、医、葬”的五保供养农村集体福利事业制度，保障了农村“五保”对象基本生活权利。2006年，新的《农村五保供养工作条例》进一步明确了农村五保供养资金由地方人民政府财政预算安排为主，农村集体经营等收入适当补充，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予适当补助的资金保障制度。2010年，民政部出台《农村五保供养服务机构管理办法》，加强服务机构管理，提高供养服务能力，进一步保障“五保”对象的正常生活。

1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，作为社会保障体系“最后一道安全网”的城市居民最低生活保障制度全面建立。在保障人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的人员可以获得政府物质帮助的同时，调节了社会各阶层和社会成员之间的分配关系，实现了国民收入的再分配。

2003年8月1日开始施行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，废止了1982年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，标志着收容遣送制度的终结和关爱性的新型救助管理制度的诞生。

2014年，国务院颁布《社会救助暂行办法》，这是新中国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规，以八项制度以及社会力量参与作为基本内容，确立了完整清晰的社会救助制度体系。首次明确国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设的职责，将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助这八项制度用法规的形式固定下来，综合保障了困难群体能够得到及时救助。

农村五保供养制度和城市最低生活保障制度的确立，是我国社会救助体系建设的重要里程碑，改变了过去由政府根据财力确定救济范围与对象的做法，从行政法规上明确了政府救助的法定责任。《社会救助暂行办法》是贯彻落实党中央重大决策部署的制度体现，是贯彻落实宪法关于公民有获得国家和社会物质帮助基本权利的具体措施，标志着我国社会救助体系建设的成熟化、稳定化。

特殊人群社会福利保障立法深入人心

1996年8月29日，第八届全国人大常委会第二十一次会议通过《中华人民共和国老年人权益保障法》，正式确立了“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的老年人社会保障制度，标志着我国老龄事业发展步入法治化轨道。该法先后于2009年、2012年、2015年、2018年作了四次修改。其中，2012年的全面修订，是我国老龄事业发展史上的一件大事，对于积极应对人口老龄化、着力保障和改善民生，全面建成小康社会具有重要意义。本次法律修订突出国家战略思维，规定“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”；增强社会老龄意识，规定每年的农历九月初九为“老年节”，充实了精神慰藉有关内容；在明确强调“老年人养老以居家为基础”的同时强化社会保障，新增社会服务、社会优待、宜居环境等章节；逐步建立多层次的养老和医疗保险体系，创设老年人监护和长期护理保障制度；明确高龄津贴和计划生育家庭老年人扶助制度；确立中国特色社会养老服务体系框架。2018年的修订删除了养老机构设立许可的内容，明确“养老机构登记后即可开展服务活动，并向县级以上人民政府备案”。为加强设立许可取消后对养老机构的事中事后监管，修订增加了“地方各级人民政府加强对本行政区域内养老机构管理工作的领导，建立养老机构综合监管制度”的内容。2013年，民政部出台《养老机构管理办法》，为规范养老机构建设运行、促进养老机构健康发展和提高养老服务质量提供了制度保障。

1990年12月28日，第七届全国人大常委会第十七次会议通过《中华人民共和国残疾人保障法》，标志着我国残疾人事业发展步入法治化轨道。2008年，为适应经济社会发展大局，该法进行全面修订，坚持以发展残疾人事业和保障残疾人权益为根本任务，进一步明确政府在残疾人事业发展中的主导地位，全面保障残疾人的康复权、教育权、劳动权、文化生活权、社会保障权，充分尊重残疾人的知情权、参与权、决策权，标志着我国残疾人事业发展步入一个新阶段。2018年，该法又进行了一次修正。国务院先后于1994年、2007年、2012年、2017年颁布了《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》《残疾预防和残疾人康复条例》等行政法规。民政部于2005年、2006年分别出台《假肢和矫形器（辅助器具）生产装配企业资格认定办法》《假肢与矫形器（辅助器具）制作师执业资格注册办法》。2016年联合人力资源社会保障部、原卫生计生委出台了《工伤保险辅助器具配置管理办法》。

2014年12月1日起施行的《家庭寄养管理办法》贯彻“一切为了寄养儿童”和“最高限度地保护寄养儿童”的原则和理念，更加突出人性化、专业化、规范化，有利于推动家庭寄养工作向规范化、法制化发展。2018年10月25日，民政部部务会议通过了《儿童福利机构管理办法》，2019年1月1日实施。作为首部关于儿童福利机构的管理规章，该办法对于加强儿童福利机构管理，维护儿童的合法权益意义重大。

慈善立法开创事业发展新局面

我国自古就有乐善好施、守望相助的慈善传统。改革开放以来，政府主导的慈善事业和民间自发的慈善活动不断发展，对推动社会资源再分配和促进社会公平正义也发挥了重要作用。

为顺应慈善事业发展需要，民政部从2005年开始研究起草慈善法。经过多年努力，2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国慈善法》。慈善法属于社会领域立法，是慈善领域起支架作用的基本法，为现代慈善事业发展提供了重要保障。

慈善法颁布后，民政部积极推动有关志愿服务的行政法规的制定工作。2017年6月7日，《志愿服务条例》经国务院第175次常务会议通过，自2017年12月1日起施行。这是我国有关志愿服务的第一部行政法规，对志愿服务组织的法律地位、规范管理和活动开展等作出了系统规定，进一步推动了志愿服务制度化、常态化发展，提升了志愿服务整体效能。

为保证慈善法顺利实施，民政部还陆续出台了《慈善组织认定办法》《慈善组织公开募捐管理办法》《社会组织信用信息管理办法》《慈善组织信息公开办法》《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》等配套的部门规章，单独或会同有关部门制定了《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》《慈善信托管理办法》等规范性文件。

基层群众自治组织立法为完善基层民主发挥了巨大作用

基层群众自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，主要通过《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》两部法律的有效实施而得以落实。

1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，自1988年6月1日起试行。1998年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。该法颁布实施以来，对推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治发挥了重要作用。随着农村经济社会的发展，在实行村民自治中也遇到一些新情况和新问题，有必要进一步修订完善该法。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。这次修订完善了村委会选举和罢免程序，健全了村民会议、村民代表会议、村民小组会议，以及村务监督机构等民主决策、民主管理、民主监督等方面的制度，强化了民主评议等方面的规定，对进一步完善中国特色社会主义基层群众自治制度，调动广大农民群众的积极性、主动性和创造性，促进农村改革发展稳定发挥了重要作用。

1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，自1990年1月1日起施行。该法确立了城市居民依法办理自己事情的制度，促进了城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明的发展。在我国进入全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、转变经济发展方式的攻坚时期，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的进程不断加快，我国城市基层社会正在发生着深刻变化，城市居民委员会也面临着许多新情况新要求。一是随着我国城镇化和老龄化进程加快，居民委员会的工作对象发生了深刻变化，居民服务需求日趋多样；二是随着社会转型、企业转制和政府转变职能，居民委员会的工作内容发生了深刻变化，社会管理任务日趋繁重；三是随着改革不断深化和经济快速发展，居民委员会的工作职责发生了深刻变化，维护稳定的责任日趋艰巨。近年来，民政部从基本国情和城市基层社会发展实际出发，本着突出重点和兼顾全面相结合、立足当前和着眼长远相结合、继承传统和改革创新相结合的原则，积极开展调研论证、起草修订稿、征求意见等工作，一直努力推动该法的修订工作，以期居民委员会这一基层自治组织能够更好适应时代发展和居民需求，充分发挥其应有作用。

2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议通过关于修改《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的决定，将村民委员会、居民委员会每届任期由“三年”修改为“五年”。

行政区划管理法规制度不断健全

行政区划是国家行政管理的重要手段，是政权建设的重要组成部分，关系经济健康发展、社会和谐稳定、民族安定团结、国家长治久安。中华人民共和国成立以来，我国行政区划管理制度体系不断健全，行政区划设置不断优化，特别是国务院《关于行政区划管理的规定》自1985年实施以来，在加强行政区划管理、保持行政区划稳定、促进经济社会发展等方面都发挥了重要作用。党的十八大以来，党中央将行政区划作为党领导人民依据宪法法律、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，予以高度重视。习近平总书记强调，行政区划本身也是一种重要资源。党的十八届三中全会，将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署推动，对行政区划工作提出了新的更高要求。为解决法规制度层面不适应发展形势需要的突出问题，党中央将制定《行政区划管理条例》确定为全面深化改革急需的立法项目，列入了国务院立法工作计划。在党中央、国务院的领导下，司法部、民政部起草了条例草案，经过广泛深入调研，反复研究论证，多方面征求意见，不断修改完善，报请国务院常务会议审议通过。2018年10月10日，李克强总理签署国务院令，公布《行政区划管理条例》，自2019年1月1日起施行。

《行政区划管理条例》共27条，在深入总结1985年《关于行政区划管理的规定》实施经验的基础上，深化和拓展了行政区划管理的内涵和外延，强调了加强党对行政区划工作的领导，完善了管理原则和管理方针，明确了行政区划调整的科学性要求，细化了行政区划管理的程序性规定，强化了行政区划管理的责任。

社会组织立法推动社会组织管理向纵深发展

改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制以来，我国社会组织发展迅速，在政治、经济、文化、科技等领域发挥着越来越广泛的作用。《社会团体登记管理条例》 《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》的颁布实施，确立了民政部门对社会组织的登记和管理职能，明确了社会组织的内部管理和行为规范，为促进社会组织健康发展，推动社会治理创新发挥了重要的作用。

1989年，国务院颁布《社会团体登记管理条例》。该条例的实施，对恢复因“文化大革命”而中断的社会团体登记管理工作，促进社会团体的发展，起到了至关重要的作用。1998年，为进一步保障公民结社自由，维护社会团体合法权益，加强对社会团体的登记管理，对《社会团体登记管理条例》进行了修订。修订后的条例，进一步体现了社团成员的意志受法律尊重的主旨，对于巩固和发展安定团结的政治局面，发挥社会团体在改革开放及国家建设中的积极作用具有重要意义。

1998年，国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》。该条例明确了民办非企业单位的管理体制，促进了民办非企业单位的发展，发挥了其在经济社会发展中的积极作用。

2004年，国务院颁布《基金会管理条例》。该条例有三个显著特点：一是确立了分类指导原则，利于广泛动员各种社会力量参与公益事业；二是对保值增值方式作出了开放性规定，鼓励基金会多募捐、多集结资源，多开展慈善公益资助项目；三是对基金会的设立变更注销登记、组织机构、财产的管理和使用、监督管理和法律责任都作了具体的规定，为基金会的发展提供了完善的制度保障。

立法工作中的成就还有很多。2002年党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，此后，党的十七大及各次中央全会，进一步提出了完善社会主义市场经济体制、贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略任务，标志着改革进入新的发展阶段。民生领域、社会领域的立法步伐开始加快。2009年7月1日开始实施的《彩票管理条例》是我国1987年发行彩票以来第一部全面、系统规范彩票管理的行政法规，随后财政部、民政部、国家体育总局三个部门联合公布《彩票管理条例实施细则》，彩票发行管理工作迈入了法治化的轨道；制定了《地名管理条例》及其实施细则、《行政区域边界争议处理条例》、《行政区域界线管理条例》，确立了民政部门牵头依法管界和实施地名公共服务的职责，明确了行政区划、地名管理、边界争议处理、界线管理等方面的程序和权限，促进了科学行政管理和民族团结。

2012年党的十八大及各次中央全会提出全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局。党的十九大进一步明确了两个“一百年”的奋斗目标和分步走战略，提出决胜全面建成小康社会、深入推进社会主义现代化建设的重大任务，标志着我国经济社会发展进入了新时代，养老、社会救助、慈善、志愿服务等领域日益成为民政法治建设的焦点。

经过各方坚持不懈的努力，民政立法工作取得重大成就。据不完全统计，截至2019年9月底，国家层面涉及规范民政职能的法律26件、行政法规44件，部门规章43件、规范性文件220多件，加之数百件地方性法规和政府规章，民政工作总体上实现了有法可依。