关于区域性应急救援队伍建设的几点思考——以湖南省长株潭地区应急救援队伍建设为例

郭其云 文能 周梅捧

引言

2018年4月16日，中华人民共和国应急管理部的挂牌成立，标志着我国的应急管理事业迈向了新征程。这次改革，其中的一个重要内容，就是要统筹、优化应急救援队伍建设，提高应急救援处置能力。自2005年长株潭地区作为国家两型社会综合配套改革试验区以来，该地应急救援队伍建设的一些做法与经验，值得我们认真思考与总结，以期为今后一段时期我国的应急管理体系改革，尤其是应急救援力量的优化设计提供参考与借鉴。

长株潭三地占湖南省13.3%的土地面积和19.6%的人口，产出了全省41.2%的GDP。区域内20多个经济开发区涵盖各种石油化工、冶金、生物制药、电子机械制造等企业，城区高层建筑鳞次栉比，地下商场、大型城市综合体快速增加，高铁、地铁、磁悬浮轨道等新兴交通设施建设大规模展开，区域内人口流动明显增多。与此同时，长株潭地区引发突发应急事件的风险几率显著加大，复杂程度愈益增强，处置难度不断增大，一旦发生大规模突发应急事件，后果将不堪设想。

应急救援队伍是处置突发事件的核心力量与关键环节。为了促进长株潭地区的和谐稳定，保障经济、社会发展的正常秩序，加强长株潭地区应急救援队伍的建设，提高处置突发事件应急能力已经刻不容缓。

1 长株潭地区应急救援队伍建设的基本情况

自“十二五”以来，湖南省共组建省、市、县三级政府综合应急救援队伍151支、5500余人，专业应急救援队伍1700余支、10万余人，非专业应急救援队伍1.1万余支、近10万人，应急专家队伍110余支、1073名。作为湖南省经济最为发达的核心区域，长株潭三地政府在应急救援队伍建设中积极、主动作为，切实承担起全省“核心”的使命担当，对全省应急救援队伍建设的发展起到了重要的促进作用，提供了先进示范。

近年来，长株潭三地政府紧紧结合任务实际需要，优化队伍结构，立足提高应急救援处置能力，不断完善救援机制，更新改善应急救援队伍技术装备、强化应急联动，以消防、武警、解放军为突击力量，以抗洪抢险、医疗救护等专业队伍为基本力量，以专家队伍、专兼职队伍等为辅助力量的应急队伍体系进一步完善，应急救援能力明显增强。

在湖南省政府组建全省综合应急救援队伍的背景下，长株潭三地政府积极响应、协调筹备，组建起以市消防救援支队为主要依托的综合应急救援支队。长株潭地区的综合应急救援队伍已经初步建立健全运行机制和突发事件应急救援协作机制，组织应急救援联合训练、演练，完善预警联动机制和应急救援现场工作机制，承担突发事件应对法和消防法规定的应急救援任务。特别是在联勤保障方面，长株潭三地政府明确要求，对确需地方政府解决的经费，由驻地政府根据应急救援工作实际需要和财力状况统筹安排，突发事件发生地政府提供必需的设备、物资和生活保障[1]，为综合应急救援支队提供了有力的后勤保障。

表1 长株潭应急救援力量一览表

株洲市政府在原湖南省安监局的领导下大力推进队伍建设，针对本地区灾害事故特点，依托湖南省矿山地质应急救援中心建成矿山地质救援基地，成立了专业的专职钻探救援队。

通过依托由民政部紧急救援促进中心湖南分中心改制而成的湖南省紧急救援协会，及其先后成立工程机械救援分会、低空与水上救援分会、越野车救援分会、防汛与地质灾害救援分会等分会，株洲市政府经过多方争取、协调，在本市设置湖南省紧急救援协会株洲办事处，极大地完善了株洲市的应急救援队伍体系，和地区应急处置能力。湖南省紧急救援协会与北京航翔广告有限公司共同组建湖南省空中紧急救援总队的工作也正在申报中[2]。

此外，民间还有一些社会各界自发组织的救援队伍，主要有蓝天救援队、云豹救援队、蓝豹救援队、株洲山地救援队、长沙PSK救援队、株洲湘江义务救援队等。他们是由经过专业培训的人员组成的救援队伍，接受政府相关职能部门的业务指导和监督管理；配合政府完善社会应急救援机制，在力所能及的范围内对本地区的灾害、事故、山难等事件进行快速救援介入，为人民群众提供专业的户外紧急救援技术支持，同时向社会传授防灾减灾、事故应急和安全户外知识。

2 队伍建设的主要做法

2.1 依托消防队伍组建

自2008年汶川地震以来，在省政府的统一组织领导下，依托消防总队、支队、大队成立应急救援总队、支队、大队，在消防总队、支队、大队直接挂牌成立，由消防队承担应急救援任务，两个机构，一套人马。在国内几次大地震发生之后，各市州相继成立了地震救援队，面对高层建筑应急救援处置难的问题，各地相继选拔成立了以特勤队伍为主的高层专业救援队。地震救援队、高层专业救援队等都是在消防队的基础上成立的，以消防队的人员装备为基础，选拔成立了不少于30人的高层专业救援队伍[3]。

2.2 行业自发成立应急救援队伍

一些行业相关部门和企业，针对自身的高危业务特点、优势装备、生产需要，充分利用自身的人员和装备，成立相关的救援队伍。由于矿山等行业的特殊性，消防队只配合参与处置特殊的灾害事故，因此，湖南省矿山地质救援中心成立了两支专职钻探救援队伍，负责矿山事故的应急处置。工程机械救援队伍也是相关部门利用自身机械设备车辆的优势，充分发挥自身优势，负责一定区域内的救援，以便需要时快速调集工程机械参与救援[4]。

2.3 民间、群众自发组织

由于应急事件的突发性，一些志愿者自发成立了救援组织，针对本地的山岳、水域等容易发生突发事件的情况，组织一些爱好游泳、户外探险的群众自发组织成立了水上救援队、山地救援队，这些救援队伍的人员中有经过专业培训、特殊教育的，也有纯粹是出自热心自发行动的。

蓝天、云豹等全国性的民间应急救援组织在湖南成立分会，这些队伍组织严密、管理规范、训练系统、实战较多，具有一定的战斗力[5]。

3 应急救援队伍建设存在的主要问题和原因分析

3.1 存在的主要问题

第一，消防队的主体地位不够突出。消防队作为应急救援的国家队、主力军，纪律严明、作风顽强、作战经验丰富、装备器材先进、队伍战斗力强，自身优势却不能够充分发挥。有时在多方救援力量到场实施救援时，各自为战，没有统一的指挥，缺乏统一调度，救援现场混乱[6]。

第二，应急救援力量发展略显滞后。与长株潭地区经济发展相当迅猛相比，应急救援队伍的建设却略显落后，应急救援队伍的数量、装备配给、人员编制难以满足地区的刚性需求。高层、地下、高速公路、化工园区、石油企业等处置难、危险大的对象越来越多，消防的负担越发沉重，应急救援队伍的建设跟不上救援需求的脚步，在发生重大突发性事故时显得势单力薄，力量调集缓慢。

第三，应急保障不到位。应急救援队伍的管理保障在一定程度上制约了应急救援队伍的发展，应急救援队伍的规模小，人员少，装备器材却无法及时更新换代、与时俱进，导致战斗力出现短板，难以发挥其应有的作用[7]。

第四，应急救援管理平台重复建设。各政府部门之间缺乏高效的协同合作，消防部门建立了三个支队级指挥中心，公安部门也重资建设了各级指挥中心，两者之间却难以协调联动。作为力量调度的中枢，在应对突发应急事件时，指挥中心之间无法相互共享资源。

3.2 原因分析

第一，队伍建设缺乏统筹规划。政府没有具体、翔实的应急救援体系建设方案和标准，缺少统一的指导规划；政府部门之间在应急救援队伍建设时缺乏有效的相互沟通协商，存在各自为战的现象，导致应急救援体系建设规范性不强。部分应急救援队伍不同于消防队，是盈利性的组织，需要被救援者支付一定的报酬，但是有个别人、个别队伍坐地起价，漫天要价，由于应急救援市场管理思路滞后，不够规范，导致收费之类的日常管理、协调问题普遍存在[8]。

第二，相关政府部门的职能作用有待进一步明确和加强。作为最高决策管理机构的长株潭两型建设工委会，没有专门针对本区域的应急管理专门机构与组织部门，三市的应急部门作为政府专门负责应急救援的部门，权力和责任不够明确，没有发挥应有的作用，平时作为一个文件传递机构，实际应急救援中，只能作为一个协调机构，难以有效行使管理职能。

第三，缺乏专业性地区救援队伍。应急救援队伍的成立统筹规划不够，并没有针对本地区实际情况，根据本地主要灾害类型、特色产业、气候地质等条件，成立相对应的专业救援队伍，在其他两地发生此类事故时，直接利用便利的交通条件，互相支援。

第四，队伍经费保障不足。政府及各部门对应急救援队伍建设的投入不够，下拨资金不足，队伍人员配给、装备采购等正常费用难以得到强力保障，战斗力不强。

第五，队员专业资质素质不够。相当一部分应急救援队伍的救援人员并没有经过相关专业的培训，直接上岗，没有相关专业知识，也没有实战经验，缺乏后续相关培训。应急救援队伍的人才培养没有一个完整的体系，同时也没有吸收高素质人才和防止人才流失的相关优惠政策。

4 加强长株潭地区应急救援队伍建设的对策与建议

为了促进长株潭地区应急救援队伍的建设，形成科学合理、高效有力的应急救援体系，提高应急救援工作效率，提出以下几点建议。

4.1 制定法律法规，强化制度保障

要完善应急救援体系，促进应急救援队伍建设，就必须要有法律法规等一系列的制度保证，制度先行，指导应急救援体系的调整和队伍建设[9]，明确应急救援队伍建设工作各方利益关系，确保顶层设计科学合理，具体工作才能随之开展。有了完整的制度保障，应急救援工作体系才能高效运行，应急救援队伍才有开展工作的依据。以此次应急管理机构改革为契机，从源头上加以规范和完善，进一步明确政府各相关职能部门的权责与义务，进一步加强顶层设计，优化统筹规划，确保管理协同高效；要努力探索建立一套具有长株潭区域特色的、可复制、可借鉴、可推广的应急队伍管理体系，确保应急救援队伍建设沿着法制的轨道进行。要紧紧抓住这次消防改制、改革的大好时机，以法律的形式落实消防队在应急救援中的主体地位，进一步建立健全联动协同机制，在多方队伍协同作战时，以消防部门指挥员为主，配合政府部门指导、安排现场救援工作。社会救援组织是应急救援队伍的重要组成部分和有益补充，要进一步加强对社会救援组织的管理与引导，规范盈利性应急救援队伍的市场行为，明确盈利性救援队伍的收费标准等事项，充分调动其参与救援的积极性。

4.2 打破传统限制，整合优势资源

在应急救援队伍建设的过程中，每个部门、每个行业都有自己的优势，但是仅仅依靠一个部门成立的应急救援队伍，作战能力并不能像消防队一样全面，而一次突发事件的应急救援往往需要多方力量的协同作战，因此在各部门、行业成立救援队伍的基础上，抽调人员和器材装备、车辆机械，组建一支常备的综合性队伍，遇到突发事件时，这支队伍先行，视情况再调集其他队伍增援，而且这支队伍的驻地应该选取在长株潭地区中心交通便利的位置，如湘潭的昭山，便于向三个城市辐射。依托建成的各类指挥中心，对其扩建或者升级改造，设立涵盖各个部门的应急救援指挥中心，打破各部门之间相互隔绝、互不往来的局限，建立资源信息共享平台，各部门现场集中办公，便于突发事件现场协商处理。

4.3 优化机构职能，明确权责关系

应急救援现场工作的开展，涉及到多个部门之间的协调配合，由于牵涉到自身利益问题，协调工作往往需要上级政府领导来安排部署，导致现场指挥机构的工作难以有效开展，也让现场指挥机构的人员构成太过冗杂。因此必须要强化政府主管机关的协调指挥职能。可以考虑在此次应急管理机构改革中，优化、整合相关资源，明确机构名称与职责，成立长株潭两型建设工委会应急救援指挥中心，赋予其全权负责现场的组织协调工作的权利，统一部署开展救援工作，同时明确参与救援各部门的责任，有序高效开展应急救援工作。

4.4 结合地区实际，建设专业队伍

长株潭地区涵盖三大地级市，每一个地方都有自己的特色产业，频发灾害类型也有不同，应急救援队伍的建设就可以结合本地特点来布置。三座城市中只有长沙开通了地铁，且建有磁悬浮线路，长沙南站作为高铁线路中枢，且长沙地下建筑比其他两地要多，长沙就可以考虑建立轨道交通应急救援队和地下空间救援队；株洲以化工产业、重工业为主，大跨度厂房遍布全市，因此可以在株洲成立一支大跨度厂房火灾事故应急救援队，配备专业的工程机械，配合株洲消防支队处置此类事故；而浏阳是以烟花爆竹和化工医药产业为特色，危险化学品应急处置队伍就可以考虑在浏阳选址；湘潭境内多条高速公路交汇，同时又处于三地中间位置，因此在湘潭成立一支道路交通事故救援队最为合适。其他需要成立的应急救援队伍的选址也要综合各种因素，选取最为合适的地方成立，真正能够在发生突发事件时做到反应迅速。

4.5 联合消防队伍，加速人才培养

应急救援队伍的发展很大程度上取决于队伍中人员的素质和能力，而重新建立一套应急救援人才培养体系显得有些多余，消防队已经有一套完整的体系了，应急救援队伍的培训、考核等工作都可以利用现有的设施进行。首先要吸收高素质人才，以适应突发事件不断变化的新形势和应急救援工作的新要求，提高救援队伍的素质和水平，保证应急救援队伍的战斗力。除了吸收相关专业的高材生以外，消防队退役的消防员也是提高战斗力的好途径，既解决了转业退役的安置问题，又能为应急救援队伍注入强有力的血液。其次，政府要加大投入，配备先进装备，保证满足需要，提高人员的待遇水平，防止人才流失，也能够更好的吸收人才。还要经常组织各队伍之间的联合演练，检验应急救援队伍的协同作战水平和应急救援体系是否科学合理。

5 结束语

长株潭地区应急救援队伍的建设是保障三地社会和谐稳定、人民生活幸福的重要力量，需要当地政府和社会各界的共同重视与支持，通过各部门的协调配合来完成。要借这次应急管理体系改革的大好时机，抓住机遇，总结经验，大胆探索，勇于创新，进一步加强顶层设计，统筹优化，整合资源，努力探索建立一套具有长株潭区域特色的、可复制、可借鉴、可推广的应急救援体系，以不断适应新形势新任务的需要，确保突发事件处置得当，应对有力，为长株潭地区社会、经济的发展做出应有的贡献。