民族地区深度贫困治理:内涵、特征与策略

张丽君，罗 玲，2，吴本健,2

(1.中央民族大学经济学院，北京100081;2.中央民族大学少数民族扶贫研究院，北京100081)

伴随精准扶贫的持续推进，我国的贫困越来越向民族地区和特殊群体集中。这些地区和群体的贫困程度深，脱贫成本高、难度大，是脱贫攻坚这场硬仗中的硬仗。2017年6月，习近平总书记在山西省太原市主持召开的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出，要重点研究解决深度贫困问题。2018年6月15日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(以下简称“三年行动指导意见”)，对深度贫困地区和特殊贫困群体的脱贫攻坚进行了部署。截至2017年年底，我国仍有3 064万农村贫困人口，其中，民族地区贫困人口占比33.88%，剩余的贫困人口大部分分布在深度贫困地区，由于要素、资源和环境等禀赋稀缺，导致这些地区贫困发生率高、脆弱性程度高、返贫风险高。民族地区是深度贫困的集中地带，民族地区深度贫困的表现及特征具有特殊性，深度贫困民族地区脱贫攻坚应坚持其基本特征与特殊性相结合，因此，提出更具针对性的扶贫措施是目前精准脱贫攻坚的关键。

一、深度贫困与深度贫困地区的内涵和外延

贫困最早被界定为物质稀缺或者不平等。具体而言，贫困是指个体在某一时间段内要素资源短缺或者环境受到限制的状态。深度贫困也是一种状态，是个体长期处于要素资源极度短缺或者环境极度恶劣的状态[1](1)。当个体在资金、人力资本(含健康程度、文化程度)、土地、技术等某一个或几个要素上面临长期短缺，或者长期与现代文明隔离，则认为其陷入了深度贫困。深度贫困表现为不同规模的、群体性的福利缺失[2]，主要特征是极度脆弱性和顽固性，长期处于贫困状态或者极易返贫状态。这个群体主要包括因病致贫群体，因灾和市场行情变化返贫人员以及贫困老人等。

深度贫困地区是指深度贫困人口聚居地区，这些地区长期受恶劣的自然环境等多重因素制约。对于深度贫困地区，可以根据地域范围的分布对其进一步划分。在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上，习近平总书记将我国深度贫困地区分为三类：一是集中连片的深度贫困地区，也即“三区三州”地区(西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区)；二是深度贫困县，即贫困发生率超过一定程度的县；三是贫困村，即贫困发生率超过一定程度的村。截至2017年年底，除了“三区三州”等集中连片的深度贫困地区外，中国尚有334个深度贫困县和3万个深度贫困村。

二、我国深度贫困人口和深度贫困地区的特点及扶贫措施

我国深度贫困人口的主要特征表现为三个方面：一是主要集中在少数民族中；二是主要集中在残疾人或患有慢性病、重大疾病的人群中；三是主要集中在人力资本(含健康水平和文化程度)较弱人群中。这是我国深度贫困人口的核心特征。深度贫困地区的主要特征：一是集中在“老、少、边”和集中连片地区，集中连片的深度贫困地区全部分布在少数民族地区，有113个少数民族县和55个革命老区县是深度贫困县；二是基础设施和社会事业发展滞后；三是社会发育比较滞后，社会文明程度较低；四是生态环境脆弱，自然灾害频发；五是经济发展滞后，人穷村也穷。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置。从2013年“精准扶贫、精准脱贫”方略的实施，到2018年“三年行动指导意见”的发布，中国政府已经针对贫困和深度贫困成因采取了一系列措施。(1)针对资金长期极度稀缺的深度贫困问题，国家加大财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入，开展资产收益扶贫；加快补齐贫困地区基础设施短板，加快建设通村硬化路工程、水利设施工程、电力设施工程、信息通信设施工程和农村能源建设工程；加大产业扶贫力度；全力推进就业扶贫；开展金融扶贫专项工程等。(2)针对人力资本(含健康水平和文化程度)长期极度稀缺的贫困问题，在新型农村合作医疗保险(简称“新农合”)和新型农村养老保险(简称“新农保”)制度的基础之上，减免建档立卡贫困户的缴费比例，免费增加大病补充医疗保险；针对深度贫困地区做好地方病综合防治工作。开展多种形式的教育扶贫，全面提升贫困人口的人力资本水平，防止贫困代际传递等。(3)针对制度限制的深度贫困问题，国家出台专门文件推动扶贫开发，如《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等；对集中连片的深度贫困地区出台了专门文件予以支持。(4)针对环境极度恶劣的深度贫困问题，大力实施易地搬迁工程，推进彝家新寨、藏区新居、乌蒙新村、扶贫新村建设等。(5)针对长期与现代文明隔离问题，对不同年龄阶段的贫困人口实施全方位的教育扶贫计划。针对学龄前儿童，开展“学前学会普通话”行动；针对建档立卡贫困户的学龄子女，实行“9+3”计划(9年义务教育+3年职业教育免费)；创办“农民夜校”，对中老年贫困人口进行培训等，全面提升贫困人口的现代化程度。

这一系列扶贫措施取得了良好的效果，每年有1 000多万贫困人口脱贫，但也应该看到，我国深度贫困问题依然严重。首先，集中连片贫困地区贫困发生率高、贫困程度深。截至2017年年底，我国集中连片贫困地区共14个，贫困人口共计1 540万人，占全国贫困人口的51%，平均贫困发生率为7.75%，高于全国平均水平4.65%，其中部分地区贫困发生率极高。其次，民族八省区深度贫困状况在一定程度上相对恶化。截至2017年年底，民族八省区贫困人口占全国贫困人口的比例为33.88%，比2014年年底的31.5%增加了2.38%。民族八省区贫困发生率普遍高于全国平均水平，2017年，全国平均贫困发生率为3.1%，民族八省区贫困发生率为6.6%，其中，新疆贫困发生率甚至高达9.9%。这就意味着，我国民族地区深度贫困除了包括贫困程度深、贫困发生率高等特征外，在致贫原因、贫困表现等方面还有一些特殊性。

三、深度贫困民族地区脱贫攻坚的特征

近年来，笔者通过对民族八省(区)贫困问题及扶贫情况的追踪调研，梳理出深度贫困民族地区脱贫攻坚的六个特征。

1.深度贫困民族地区致贫原因具有特殊性。在某种程度上，文化差异是其深度贫困的根源。贫困的原因可以归结为物质匮乏或不平等、能力缺乏、文化落后、制度限制、权力剥夺、环境脆弱等[3]，深度贫困的原因也可归结为在这些方面长期的、更深层次的缺乏。就某个个体而言，深度贫困的原因可分为两类。一是要素、资源和环境的禀赋条件较差。由于代际收入传递，劳动力、土地要素稀缺，地理环境与生态环境脆弱，自然灾害频发，基础设施和社会事业落后，文化程度较低等原因，使得个体缺乏发展的机会和能力，从而长期陷入“贫困陷阱”和“贫困恶性循环”之中。二是文化差异。与文化落后不同，文化差异主要表现为对“贫困”认知的差异，一些文化认为某种现象是贫困、落后的，但另一些文化则不以为然，可以理解为“你认为我穷，但我并不认为我穷”。十八大以来，我国大规模扶贫资金的投入和各种扶贫方式的应用已经部分地解决了禀赋条件较差的问题，但为什么深度贫困问题依然存在，并且越来越向民族地区集中。调研发现，民族地区深度贫困的根源是文化差异。民族地区文化差异主要表现为文化认知的差异，民族地区农户远离现代文明，他们对贫困、富裕的认知与现代文明给予的定义存在一定差异，因此，改变现状的欲望也不够强烈，被现代文明定义为“脱贫的内生动力不足”。

2.深度贫困民族地区贫困表现具有特殊性。首先，贫困发生率高。2017年年底，深度贫困民族地区贫困发生率均高于其他地区，南疆四州为9.1%，四省藏区为9.5%，滇西片为9.3%，而全国平均贫困发生率已降到3.1%。其次，脆弱性程度高。基于国家统计局2010年农村贫困监测调查(样本地区大部分是国家级贫困县)获取的53 271个样本数据，运用脆弱性测量方法，按照2 300元(2010年不变价)的贫困标准，对少数民族和汉族的脆弱性进行测量，发现少数民族家庭脆弱性程度为61.2%，比整体脆弱性程度高12.7个百分点。基于2017年实地调研数据，按照2 300元(2010年不变价)贫困滇西片标准计算，得到的数据是，彝族、藏族、蒙古族和回族的脆弱性程度分别为33%、29%、18%和18%，均高于整体的脆弱性程度(12.9%)。虽然由于样本选择问题，上述两组数据不能代表全国整体状况，但却能反映出少数民族脆弱性程度高的事实，这也是少数民族家庭更容易陷入贫困的重要原因。对于深度贫困民族地区，目前尚缺乏数据，但从贫困发生率来看，这些地区的脆弱性程度比一般贫困民族地区更高。最后，返贫风险高。由于文化认知存在差异，民族地区脱贫人口内生动力不足，导致其可持续生计能力差，极易返贫，并且民族地区的贫困人口一般居住在生态环境脆弱、自然灾害频繁、远离市场和城市中心的地区，风险高且风险管理能力差，脆弱性明显，返贫风险高。

3.深度贫困民族地区有特殊贫困群体。这里所说的特殊贫困群体，主要为“三类特殊贫困群体”，即直过民族、人口较少民族和边民。深度贫困地区有“三类人”(因病致贫人群、因灾返贫人群和贫困老人)，而深度贫困民族地区除这“三类人”外，还有三个特殊贫困群体，即直过民族贫困人群、人口较少民族贫困人群和贫困边民。直过民族由于生活方式落后、社会发育程度较低、缺乏市场竞争意识等原因，整体上处于贫困状态，且贫困程度深、脱贫难度大，需要采取专门、有针对性的扶贫措施。如云南就有景颇族、傈僳族、独龙族、怒族、佤族、布朗族、基诺族、德昂族、拉祜族等9个直过民族，这些民族人口大部分处于深度贫困状态。为了推动这些民族全面脱贫，云南省委、省政府专门制定了《云南省全面打赢“直过民族”脱贫攻坚战行动计划(2016～2020年)》。我国有28个人口较少民族，他们有其特有的文化、生活习惯和生产方式，其对贫困的认知、致贫原因、贫困表现和对扶贫政策的反应均存在特殊性。在精准扶贫政策中，需要根据他们的特性，采取针对性的扶贫措施。目前，我国140个陆地边境县(旗、市、市辖区)中，有民族自治地方111个，此外，还有新疆生产建设兵团58个边境团场。边民的贫困问题具有特殊性，边民有守边固边的职责，不能采取易地扶贫搬迁的策略去解决他们的贫困问题，因此，需要采取特殊的、有针对性的扶贫策略。

4.深度贫困民族地区的扶贫面临“三大限制”。首先，要素和资源的变现能力受到限制。深度贫困地区的土地等生产要素质量偏低，又远离经济中心，虽然可以通过土地流转、外出务工等方式实现要素和资源变现，但成本高、收益低；此外，虽然深度贫困民族地区资源丰富，但是在当前我国生态价值核算和补偿体系不完善的情况下，资源资本化的成本很高且受到限制。其次，扶贫资金的投入效果受到限制。深度贫困民族地区地处边远地区，基础设施建设成本是平原地区的两倍甚至更多，如果按照贫困人口数量来投入扶贫资金，那么，深度贫困民族地区的减贫效果只能达到平原或丘陵地区的一半，加上大部分深度贫困民族地区海拔高、有效工作时间短，这就大大抑制了扶贫资金的使用效果。最后，基层扶贫队伍的服务能力受到限制。深度贫困民族地区基层扶贫队伍一般由本地人组成，本地人知识储备有限、对市场把握不足，且其社会关系网络可能会干预扶贫效果。“精准扶贫、精准脱贫”方略实施以来，虽然深度贫困民族地区都已经派驻了扶贫工作队，但工作队人数少、投入时间不足，前期对贫困户和当地情况缺乏了解，尤其是在语言、习俗等方面的差异，导致交流沟通频次少、效果欠佳。这两点导致深度贫困民族地区基层扶贫队伍的服务能力受到限制。

5.中国脱贫攻坚普遍存在对基本公共服务关注不够的问题。调研发现，在脱贫攻坚中，精准扶贫资金主要投在周期短、见效快、易评估的领域和项目上，如易地扶贫搬迁、基础设施建设、发展产业等。在具体的扶贫措施中，对基本公共服务关注不够；在精准扶贫体系中，对基本公共服务在阻断贫困代际传递、防止返贫风险等方面的作用仍缺乏深刻的认识。尽管“精准扶贫、精准脱贫”方略的实施已经考虑到了深度贫困民族地区基本公共服务供给不足的问题，并采取了一些措施以提高民族地区、贫困地区的公共服务供给水平，但在深度贫困民族地区，由于“扶贫资金投入效果的限制”，基本公共服务供给仍然非常不足。因此，在攻克深度贫困难题的过程中，应格外重视深度贫困民族地区的公共服务供给问题。

6.高标准扶贫可能会产生“福利陷阱”。“三年行动的指导意见”明确指出，必须严格执行现行扶贫标准，防止由于拔高标准而出现“悬崖效应”和“福利陷阱”等问题，进而产生“农户脱贫内生动力不足”。调研发现，在扶贫推进过程中，大部分地区为了突出当地扶贫工作的特色和效果，设置了比国家贫困线高的扶贫标准，加大了扶贫投入力度，造成建档立卡贫困户与贫困线以上的边缘农户之间的显著差距，建档立卡贫困户获取的政府资源投入远远高于贫困线以上的边缘农户，出现了争当贫困户的现象。这一方面可能会影响农户脱贫致富内生动力的形成，另一方面也可能会由于熟人社会关系而导致均分扶贫资金现象的发生。

四、政策建议

(一)在现有扶贫政策体系基础上，加强深度贫困民族地区社会文明建设

第一，加强基础教育和培训，大力推进社会文明建设。通过教育，着重解决青少年和中青年的文化差异问题，阻隔贫困代际传递。这里的教育不仅包含学历教育和培训，还包含在日常生活中的言传身教。尤其在深度贫困民族地区，通过学历教育、学前教育等组织传播的方式，对提升贫困儿童人力资本水平、阻隔贫困代际传递，意义重大，但面对面交流、示范、言传身教等人际传播的方式，对贫困人口理解扶贫政策、提升内生动力等也非常重要。因此，在深度贫困地区，要针对不同年龄阶段的贫困人口，同时推进多种形式的教育扶贫手段，全方位提升贫困人口的现代化水平。与此同时，在深度贫困民族地区，还要特别加强对基层干部开展关于社会文明、现代化与市场化建设等方面的引导与培训，加强制度安排与制度约束，建立健全稳定脱贫长效机制，让他们在社会文明建设中发挥示范引领作用。

第二，加快深度贫困民族地区现代化建设，推动现代化进程。现代化服务可得性差是导致深度贫困民族地区远离现代文明的重要原因，网络等现代化服务成为目前信息传递的主要方式，深度贫困民族地区受地理位置及现代化资源等方面的限制，深度贫困民族地区无法共享现代文明和先进文化成果。因此，治理深度贫困问题，除了加强通村公路、水利等基础设施建设外，还应推广现代科技和现代化服务，真正实现深度贫困民族地区信息化建设，推动我国现代化进程。

第三，加强社会风尚建设，激发内生动力。针对深度贫困民族地区，加强传统美德宣传；针对极度贫困地区的贫困户，争取实现到人到户，言传身教，引导其树立正确观念，自觉承担责任，激发其脱贫的内生动力。通过调研发现，开展“小手牵大手”行动，有助于提升直过民族贫困家庭的现代化水平。凉山彝族自治州在全民教育的基础之上，要求学生将在学校学到的好习惯带回家里，并推动家长形成好习惯。学生们把老师教会的洗手、洗脸、刷牙、洗脚和洗衣等卫生好习惯，学到的“防艾”知识，上口的普通话带回家里，并在家里践行，“小手拉大手”，逐步推动家长养成好习惯，也讲普通话。

第四，培育并发挥金融市场作用，强化金融意识。在深度贫困地区，应大力推进金融市场建设，强化少数民族金融意识，提升其对资本和市场的认知程度，提升其现代性水平。

(二)准确评估建档立卡贫困户脆弱性，控制深度贫困民族地区脱贫人口的返贫风险

基于国务院扶贫办扶贫开发信息采集系统中建档立卡贫困户的数据，结合高校贫困研究团队的实地调研数据，对我国建档立卡贫困户的脆弱性整体情况进行测量评估。根据测量结果，对已经“脱贫摘帽”的贫困人口和地区采取差异化和有针对性的扶贫退出方案。同时，对深度贫困地区建档立卡贫困人口、已脱贫人口的脆弱性和返贫风险进行测量，为2020年深度贫困人口的脱贫攻坚和2020年以后的可持续脱贫提供数据支持和政策建议。

(三)对深度贫困民族地区的特殊群体采取差异化的扶贫策略，提高扶贫成效

在现有精准扶贫和破解深度贫困政策框架下，在不改变扶贫总投入的前提下，调整扶贫投入的结构和方式，分别根据直过民族、人口较少民族和边民贫困群体的特征，采取差异化的扶贫策略。

(四)开展深度贫困民族地区自然资源价值核算，缓解要素和资源的变现能力限制

深度贫困地区面临严重的要素和资源的变现能力限制，基于深度贫困地区要素资源禀赋条件较差的现实，提高当地资源变现可能性和自然资源利用率是解决该问题直接且有效的方式。国土资源部在部分深度贫困地区进行创新试点工作，出台拓增减挂钩政策，以拓展城乡用地，同时创新土地利用政策等。为进一步缓解资源变资产的限制，可尝试在深度贫困民族地区进行自然资源价值核算，为完善生态补偿体系提供依据。

(五)加强深度贫困民族地区基层扶贫队伍建设，加快脱贫进度

首先，加强地区扶贫干部队伍动态调整。为决胜三年脱贫攻坚战，在深度贫困民族地区制定脱贫攻坚到县到村到人滚动计划表，动态调整深度贫困县和贫困村，在扶贫工作人员数量有限的条件下，应提高其服务效率，推动已脱贫和未脱贫地区扶贫工作人员动态调整，将已稳定脱贫地区扶贫工作人员适当调派到深度贫困民族地区。一方面，工作人员数量的增加可以加快脱贫进度；另一方面，已稳定脱贫地区工作人员可将其成功的工作经验运用到深度贫困地区。其次，加强深度贫困民族地区扶贫工作人员的素质教育必不可少。

(六)建立常态化、制度化和高水平的基本公共服务供给体系，提升基本公共服务能力

“三年行动的指导意见”指出，到2020年应实现贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。首先，借助当前扶贫部门对深度贫困地区大规模投入的机遇，加强农村公路、安全饮水、电网、物流、互联网等基础设施建设。其次，完善教育、医疗和养老服务体系，加强控辍保学以阻断贫困代际传递，加快推进常见病及急性病“零支付”制度实施，增强深度贫困户的抗风险能力。再次，开展深度贫困户全方位培训，包括技能培训和思想文化培训等，提升广大深度贫困户可持续生计能力，促进贫困户家庭收入增长和福利水平提升。一些地方的实践经验表明，基本公共服务水平的提出有利于贫困发生率的降低[4]，基本公共服务和具有针对性的公共服务有利于拓展贫困人口的可行能力，提升贫困人口的福祉水平[5]，提升基本公共服务能力对减贫具有重要作用。

(七)脱贫标准可以高，但扶贫标准不宜过高

基于国家提出的“两不愁、三保障”标准，针对深度贫困民族地区，适度提高脱贫标准，将有利于实现可持续脱贫。但是扶贫标准不宜太高，否则贫困农民可能会陷入“福利陷阱”，会造成非贫困人口“悬崖效应”的出现。另外，贫困县内部对贫困户的标准也不宜过高，即扶贫效果至少达到条件最好的贫困户不能优于最差的非贫困户，否则，扶贫就会导致非贫困户内生动力不足。