城市規劃：民生優先，十年城規次第發展

謝思訓

20年城規導向：

“經濟”到“民生”

回顧過去十年的澳門城市規劃發展態勢，首先要正視的一點在於，特區政府本身是有延續性的，無論誰做特首，無論哪屆政府，政策上都或多或少有延續性，而任何政策的制定和實施，其立足點都在於如何發展好澳門，包括城市規劃發展的政策亦如是。

回歸初期，澳門經濟雖然每年都有不同程度的增長，但底子仍比較薄，財政收入還處於比較低的水準，亦因此，当时的特區政府将重點聚焦於發展經濟。2002年，在中央政府支持下，特區政府開放賭權，將博彩從專營模式到公開競投經營權的模式，並逐步發展成當前“三加三”的賭牌格局。“賭權開放”是澳門發展重要轉捩點，對澳門經濟走向急速繁榮奠定基礎，對城市規劃發展也產生了很大影響。今天的城市規劃亦可以說是從2002年開始起步的，此前是澳葡政府主導下的城市規劃，其概念和思維都有很大不同。在2002年以後，對澳門來說，在發展經濟作為施政要務的歷史背景下，政府最重要的問題是怎麼樣吸引投資？城市規劃亦圍繞經濟發展需要來發展，著力點在於旅遊業和博彩業，為本土資本和國際資本構建良好的城市投資環境，吸引世界上先進的博彩公司進駐。其時最具有代表性的是推進了金光大道的規劃，逐步發展成為以遊覽觀光、休閒娛樂為主的一個旅遊區域，先後落成了多個世界矚目的娛樂綜合體。同時期下，因應旅遊服務的發展需要，城市規劃還著重於如何接駁好世界各地的遊客，不斷完善好碼頭和口岸工程。這是從2002年到2009年，澳門城市規劃所呈現的重要特徵。

2009年以後，城市規劃發展又進入新的階段，亦即在此後近十年的時間、在第三、四屆行政長官崔世安特首任內，澳門經過前十年的發展，積累到了一定的財富，人民生活安定，失業率處於較低水準，而人均GDP也發展到比較高的水準了。所以這個時期裡，政府施政觀念和城市規劃從過去怎麼樣吸引外資、吸引遊客，轉移到怎麼樣改善民生、發展民生上。政府通過豐厚的公共財政，著力於改善居民居住環境、城市交通、城市景觀、康體設施等民生工程上，包括對公共房屋建設產生了顯著變化。從發展數字來看，2012年公共房屋委員會成立之後，澳門22萬的住宅單位其中只有10%是公共房屋，包括經屋和社屋。到今天，這個百分比已經達到22%，十年後這個數字或將達到30%。這正說明，澳門城市規劃發展從過去吸引外資，發展經濟轉向對民生發展的傾斜。從這個一路延伸發展到今天，令澳門公共房屋建設成為一道靚麗的成績。所以，原則上我覺得特區政府在這些年裡，對城市發展定位、發展策略和城市規劃，基本上方向是協調的。

獅城經驗：

從遠到近、從地下到地上

與此同時，政府因應城市發展需要，逐步完善法律法規，於2013年，出臺了《城市規劃法》，通過法律的形式，把城市規劃的制定、目的、任務、方針、原則和各項工作要求加以規範化，其中提出澳門首先要有一個發展策略，有好的發展策略再定一個城市整體規劃，有了整體規劃之後，再做分區規劃的詳細發展。當時，根據城規法的要求，澳門逐步推進城市建設發展，包括設立城市規劃委員會等。

但不可否認的是，澳門城市發展仍存在許多不足，其原因主要受空間限制。首先，澳門總面積為32.8平方公里，常住人口達68萬，土地少是不爭的事實。和其他地方不同，澳門沒有寬裕的土地資源，而填海也並不容易，所謂“巧婦難為無米之炊”，這是澳門城市規劃與發展面臨的最大制約。其次，澳門歷史城區有著非常豐富的文化遺產資源，包括古老的教堂遺址、修道院、西式炮臺建築群、劇院等。這些都是澳門重要的旅遊元素，是澳門引以為豪的寶貴資源。為了達到城市科學、合理、可持續發展的願景，因而在《城市規劃法》出臺的同年，還出臺了《文化遺產保護法》、《土地法》。總而言之，面對大量文化遺產的存在，對於澳門城市規劃自然提出更高的要求，政府亦需更審慎去實施城市發展。此外，隨著社會環境的不斷變化，市民對於城市發展亦不斷提出更新更高的要求，乃至順應國際潮流和融入國家發展形勢，都給澳門城市規劃發展提出新的思考，甚至重新做一些定位，優化城市規劃與佈局，歸根到底，城市規劃必須富有遠見，至少要立足於未來30年以上的趨勢與發展。

對於澳門城市規劃的短板和不足，向外可以借鑒不同城市的發展經驗，尤其是新加坡。新加坡和澳門有許多相似之處，兩地都是世界旅遊城市、經濟急速發展，同樣都存在人口密度高、土地資源匱乏的問題。但是新加坡卻沒有大城市普遍存在的人口、建築和交通擁擠的現象，仍保留大量的生態空間，全境展現了生態城市和生態國家的形象。

新加坡被稱為世界著名的“花園城市”，最主要的是其以各項戰略、制度和法律法規的嚴格執行為保障，規劃首先應充分瞭解市民的需求，並按從大到小“從遠期到近期、從地下到地上”的原則，採取前瞻的極限規劃理論，提出“環狀城市和新鎮建設”相疊加的空間結構模式，融合多元民族與文化特色，做到了城市規劃、建設、管理的有機銜接、協同發展，在城市規劃、城市遺產保護、公共房屋建設、都市更新等方面成功地樹立城市品牌，給世界提供了一個優良的城市治理樣板。新加坡城市發展模式對澳門來說有非常大的啟示和借鑒作用，過去，特區政府也在不同的領域與新加坡構建交流合作，相信在城市規劃發展上進一步學習其經驗，甚至聘請其精英顧問，將更有力破解澳門城市規劃難題，助力澳門打造宜居宜遊城市。

都市更新，助力舊區升級

都市更新是城市規劃的重要一環。一直以來，都市更新既是澳門社會熱切關注的問題，也是政府施政的重點難題。澳門在都市更新這一社會工程上，面對的困難和其他城市不同。比如香港，在實施都市更新的時候，通常利用原有社區的空間增加容積率，甚至保持原有舊區不動，可以在舊區附近加大建設。但澳門沒有這種空間，而且很多區份的人口密度已經是世界之最了。更重要的是在舊區更新上，還需兼顧到文化遺產的保護，包括因應都市更新而出臺的《文化遺產保護法》，當中明確規定了業權人保護文化遺產的義務，以及在文物建築及緩衝區內，實施各類工程的必要手續等。故而，有些區如若實施拆掉重建，不單不可以增加容積率，甚至可能無法重新興建起原來同樣面積的建築，因為以前沒有保護區，或可以起五層樓，今時今日或只能起三層了，所以沒有辦法增加容積率。此外，都市更新還面臨業主能否達成共識，推動重建的問題。總而言之，諸多因素導致澳門都市更新一直難以破題。

儘管都市更新困難重重，但並不意味都市更新不用做，現時舊區存在街道窄、基礎設施陳舊、居住品質差等問題，有資料顯示澳門住宅的空置率達到8%，而臨近地區只有3%左右，當中一部分原因是澳門很多舊樓已經無法居住。正因為如此，都市更新是舊區獲得生機的必由之路徑。例如拆五棟舊樓之後未必只建五棟新樓，我們的做法可以把原來五棟舊樓的地塊，結合作為一個大的地塊，起2-3棟更加高的樓，保持原來同一個容積，但因為新樓起高了，滿足了住戶需求，同時優化出空間去完善更多設施，比如擴建馬路、增加社區設施，建設學校、老人院、醫療中心等等，切實改善該區居民居住環境。

都市更新是改善市民居住環境和優化城市發展空間的必然之路，另外一個功能，還在於促進中小微企業的發展。多年來，中央政府和特區政府不遺餘力推動澳門經濟適度多元發展，現時雖稱“初見成效”，但實質上很大程度還是仰賴博企娛樂綜合體裡面延伸的零售業、飲食業之貢獻，而澳門本地的中小微企業反而因為博企的非博彩元素發展而進一步壓縮生存空間，一方面，他們沒有資源條件去金光大道發展;另一方面，留守舊區既難以聘請人手，又鮮少有遊客光顧生意，維持著艱難的生存。當前，社會也在思考應該怎麼樣促進經濟適度多元呢？可活化舊區資源，加以政策傾斜，而實施都市更新，令中小微企業有適當的經營空間，最终能獲得持續的發展。否則發展經濟適度多元化，不僅不能惠及中小微企業，反而對他們形成打壓。所以都市更新是拉動澳門經濟適度多元化的重要策略。

當前，因應都市更新的需要，已經出臺及生效多部法律法規，為推動都市更新構建了越來越完善的法律框架，並且由特區政府全資成立了都市更新公司，以公司形式推進都更工作可運用商業運作模式，提高都市更新工作的效率和效益。當然，都市更新是一個複雜的社會工程，既需要政策的傾斜，也需要全域的統籌協調，包括都市更新委員會、城市規劃委員會、文遺委員會、都市更新發展有限公司，以及工務局、旅遊局、交通局、房屋局、市政署等重要政府部門，這些機構都和規劃都市更新有關的，一定要有恆常的定期溝通機制，形成大家互相溝通的平臺，才能讓我們的都市更新和城市規劃相輔相成。

2019年2月，國家發佈《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，開啟了珠三角九個城市與港澳兩個特區一體化發展的局面，為澳門融入區域發展提供了堅實的政策保障，尤其隨著與橫琴自貿區積極引申“琴澳同城”概念，以及全國人大常委會10月26日表決通過表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關於授權澳門特別行政區對橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄的決定》，隨著跨區交通、通關越來越便利，區域融合為澳門城市發展提供了可延伸的空間，亦為澳門提升城市規劃與民生福祉帶來了機遇。過去十餘年，澳門城市規劃"摸著石頭過河"，在實踐中探索，在探索中完善，發展過程中走彎路、兜圈子都在所難免，同時也積累了許多寶貴經驗。新加坡“規劃之父”劉太格曾稱：一切“大城市病”都可通過規劃治好。展望澳門城市發展，候任特首賀一誠此前不斷提到都市更新和公共房屋政策，相信新一屆政府通過切實的政策支持和資源投入，制定強而有力的城市規劃和發展策略，將不斷改善居民居住環境，不斷提升澳門城市品質和綜合實力。