深耕农村公共空间 探索乡村振兴路径

仇高尚 梅瑞松/江苏省宿迁市政府办公室

2019年以来，宿迁市把农村公共空间治理作为实施乡村振兴战略的重要抓手、推进扶贫开发的有效路径、彰显农村发展质量的重要窗口，牢牢把握农村公共空间治理的系统性和广泛关联性，将农村公共空间治理与冲刺脱贫攻坚、推动人居环境整治、振兴村集体经济等工作深度结合，全面统筹“三农”各项重点工作，充分挖掘农村公共空间强村富民潜力，推动农村进步、农业升级、农民增收，取得了阶段性成效。截至2019年8月底，全市已开工农房改善项目112个、搬迁改善7.8万户；收回集体土地22.8万亩、集体资产44万平方米，重新发包土地12.5万亩、资产29.2万平方米，1055个村通过空间治理增加集体收入9538.7万元。

路 径

坚持把优化完善城乡空间规划作为基础工程。统筹考虑产业发展空间、土地容量空间、生态承载空间等因素，实行“多规合一”，在城市功能区、田园综合区、生态涵养区整体框架内，进一步完善市域城镇结构体系和村庄布局，逐步形成1个中心城区+3个县城+18个重点镇+32个特色镇+N个新型社区（特色村庄）的“1+3+50+N”城镇空间发展格局，并将N细化为集聚提升类、特色保护类、城郊融合类等三类村庄，做到分类指导、因地施策。目前，初步确定纳入N重点发展的农村新型社区（特色村庄）782个，为开展好农村空间治理提供了方向指引和重要遵循。

坚持把推进农民住房条件改善作为龙头引领。结合乡村振兴战略实施规划及城乡空间规划，优先将因生态保护、行洪滞洪区需要或存在安全隐患的村庄，远离集镇和交通干线的自然村庄和零散居住农户，“空心村”及住房改善意愿强烈的村庄等“六类对象”优先纳入住房改善范围，并对涉及的村庄空间进行彻底清理，进一步提升镇村发展空间格局。

坚持把厘清公私空间边界作为核心要素。以规划保留村庄、一般村庄为重点，充分利用农村土地承包经营权确权登记颁证和清产核资工作成果，全面理清农村道路空间、水体空间、村庄内外公共空间和集体公共资源“三空间一资源”范围边界，全面清理各种侵占行为；严格依据相关法律法规，清理集体资产资源发包、租赁、交易过程中签订的阴阳合同、超期合同、显失公平合同、不规范经营等不规范合同。通过全面治理公司权属不清、公共利益受损行为，还公共空间于公众。

坚持把实现强村富民作为根本追求。充分挖掘农村公共空间的增收潜能，推动公共空间和公共资源有效转化为强村富民经济成果。规范交易“用资源”，发挥农村产权交易、农村集体“三资”监管等平台作用，构建权责明确、管理民主、监督到位的集体资产管理体制和运行机制，实现资源效益的最大化。集聚发展“育产业”，按照边治理边开发的原则，引导村居合理利用清理出的农田林地、房产设施、集体建设用地等公共资源，主动对接及时纳入农村土地综合整治项目，聚零为整、整合利用，依靠市场的力量放大资源效益。

坚持把改善空间生态作为重要任务。始终把生态优先、绿色发展作为“生命线”，围绕打造宿迁特色生态宜居乡村，一手抓农房改善高品质建设，严格规划细节把控，注重保持乡村肌理，避免“兵营式、排行化”设计，塑造出特色鲜明的“宿迁民居”风貌特色；一手抓农村人居环境整治，全面实施人居环境整治项目化、清单式管理，大力推进农村垃圾分类治理、污水治理、厕所革命、村容村貌提升四项工程，推动村容美化、水体清洁化、废弃物资源化，加快建成美丽宜居村庄，同步补齐农村教育、医疗、饮水、交通等民生领域短板。

坚持把创新基层治理作为支撑保障。始终坚持党建引领。探索建立农房改善后的新型社区新模式，构建“一委两站五岗”新机制，加速村级组织治理片区化、功能模块化、工作标准化、干部职业化、能力专业化，夯实基层治理基础。完善村民自治实践。在公共空间治理过程中推行“五心”工作法，引导群众通过党群议事会、人大代表评议会、乡贤座谈会等形式共同评议、共同举证、共同治理，有效唤醒群众的主体意识、自治意识和责任意识。

做 法

优化城乡空间，集中发力“改农房”。一是统筹组织推进。先后出台《加快改善农民群众住房条件推进城乡融合发展实施意见及三年行动计划》《关于开展农村空间治理实施方案》等文件和导则，建立完善“领导包片、县区包干、部门包块”推进机制，市委农村工作领导小组统筹组织，成立相关指挥部及工作组，全力做好组织调度工作。突出考核导向，将农房改善、空间质量纳入全市高质量发展考核，倒逼各地加快进度、提高成效。二是统筹政策标准。明确从总体目标到年度计划安排、从试点摸底到全面推进、从搬迁建设到安置配套、从考核奖惩到纪律要求等一系列标准体系，特别是在农房改善项目规划建设、基本公共服务设施建设方面，制定了新建项目“十必须”、改扩建项目“六要件”、基础设施配套“五通八有”、重点镇和特色镇公共服务设施“十到位”等标准，要求镇区项目主体建设成本原则上不低于1500元/㎡，新型农村社区不低于1100元/㎡，基础设施和公共服务设施配套标准不低于500元/㎡。三是统筹建设模式。由县（区）统一负责规划编制、资金筹措和项目实施，以县（区）国有实体公司负责“统规代建”为主，同时积极引导农民因地制宜“统规自建”。积极支持中建、中冶、蓝城等高资质大型企业参与农房建设，目前采用代建和EPC模式项目已达47个。四是统筹集成配套。发挥农房改善引领作用，明确4大类39项集成项目清单和8大类基本公共服务设施配建标准，集成配套“水电路气绿田网”，做到“项目在哪、布局到哪”“项目建成、配套到位”，现已整合“四好”农路、土地综合整治、污水处理等各类项目288个，农业农村配套设施得到了有力提升。

沭阳县新河村

深入排查摸底，有序清理“腾空间”。一是干部带头、广泛动员。积极动员村居党员干部带头签订承诺书，为公共空间治理工作带好头、起好步，全市签订党员承诺书12.3万份。引导群众全流程参与空间治理工作，设立举报投诉热线，妥善解决历史遗留问题。二是示范先行、稳妥推进。将泗洪县作为整县推进先行区，在西南岗片区率先突破，及时总结提炼工作特色做法，为全市积累可复制、可推广的经验。试点过程中，对情况较为复杂的村居，从公共资源确权和公共环境塑造入手，分步实施、逐项推进，为全面推进夯实基础。三是精准排查、应收尽收。充分利用农村土地承包经营权确权登记颁证和清产核资工作成果，对集体资产进行全面查漏补缺，建立全面详实的集体资源资产台账和农村公共空间问题台账，实施销号管理，推动被侵占的集体资产资源实现应收回尽收回。目前，全市累计排查道路4428条，治理道路空间问题10891个；排查水体22070个，治理水体空间问题6316个；发现被侵占土地27.9万亩，收回22.8万亩；发现被侵占集体资产49.5万平方米，收回44万平方米，有力维护了农村集体和农民群众的合法权益。

立足保值增值，盘活资源“促增收”。一是全部公开交易。着力推进集体资源资产全部进产权交易市场公开交易，严肃查处场外交易、暗箱操作等违纪违规行为，促进村级“三资”管理规范化、阳光化运行，提高农村集体资产资源的利用效率和经营效益。2019年以来，全市农村产权交易平台交易6317笔、同比增长176%。二是开发利用资源。大力实施农村土地综合整治项目，将村居清理出的农田林地、房产设施、集体建设用地等公共资源，聚零为整、整合利用，承接重大项目、发展乡村产业。目前，全市流转土地292.36万亩，同比增加11.4%，新增新型经营主体547个，村集体土地溢出1.5万亩左右。三是助力扶贫增收。将2019年作为精准脱贫冲刺年，充分利用农房改善和农村公共空间治理集聚资源要素，用于保障集体经济发展、产业就业扶贫，探索建立强村富民长效脱贫机制。农房改善和农村公共空间治理开展以来，1055个村通过空间治理村均新增收入9.04万元。2019年上半年，全市1391个涉农村（居）村均集体收入达到15.2万元，同比上升21.8%，其中村集体资源资产发包租赁收入增长47%；低收入农户人均可支配收入达4627元，同比增长27.1%；38个未脱贫省定经济薄弱村村均收入9.8万元，是上年同期的4.5倍，脱贫增收成效得到进一步巩固提升。

强化长效管理，提升环境“美生态”。一是全面治理农村生活垃圾。重点构建市场化收运、设施装备标准化配备、生活垃圾分类试点示范、一体化保洁四大体系。2019年以来，累计新建压缩式垃圾站10座，改造乡镇压缩垃圾站36座，新增保洁人员3221人，农村生活垃圾收运率达97%。二是全面治理农村生活污水。重点组织实施村庄污水处理设施建设、农村河道疏浚两大工程，加快改善农村水环境。累计建成村居污水处理设施417个，疏浚河道781万立方米，有效提升了农村生活污水处理能力，改善了农村水体环境。三是全面治理农业面源污染。实施畜禽养殖提档升级工程，省定规模养殖场治理率达95.4%；建立健全农业废弃物回收利用机制，累计建成农膜回收站点136个、农药包装回收点16个；加大重点水域的拆围力度，累计压缩围网8.99万亩，提前一年完成省定骆马湖拆围任务。四是全面提升村容村貌。按照道路硬化、村庄绿化、乡间亮化、乡村美化的“四化”要求，在苏北率先实施“点亮乡村”工程，共完成129条乡村道路路灯安装工作；开工建设“四好农村路”620.8公里，行政村双车道四级公路覆盖率提升至95.9%；加快10个省级特色田园乡村建设试点，建成美丽宜居村庄197个，农村环境面貌得到了进一步改善。□