城市规划中的合约分析方法

刘世定， 李贵才

(1. 北京大学 中国社会与发展研究中心， 北京 100871； 2. 北京大学 社会学系 ， 北京 100871；3.北京大学 深圳研究生院城市规划与设计学院， 深圳 518055)

引言

促使我们进行本研究的现实问题是：城市规划何以实施困难？这里所说的实施困难，不仅仅指被斯科特在《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》一书中以“失败”来形容的那种极端形态。他在该著作的第四章专门分析了以极端现代主义意识形态——一种对科学和技术进步、生产能力的扩大、人们的需求不断得到满足，以及对自然界和人类社会的掌控抱有强烈而固执自信的非科学理念——为指导的极端现代主义城市试验存在的问题[1]。我们所说的规划实施困难要有更广泛得多的内容，它包括城市规划实施中的冲突、摩擦、解决问题遇到的障碍、拖延、方案修改、默认违反规划状态的存在等等。

要理解这一现象，需要一种从社会角度分析城市规划制定和实施的基础理论。这种城市规划的基础理论是回答“实然”问题，即回答“是什么”“何以如此”“其间联系如何”这类问题的理论，而不是“应然”方案，即关注“应该如何”问题的解决方案。迄今为止，在城市规划界中被称为城市规划理论的，虽然有一些具有实然性理论的特点，但更多的则是应然性思想的论述。常见的论述结构是：先指出某种城市病，然后提出针对城市病应该如何的规划原则。在这里，虽然在某种规划原则和城市问题之间潜存着实然逻辑的思考，但对某种城市现象作出好恶判断，并据此勾画理想的城市图景，则显然属于应然性论述。对实然问题的解析是科学研究领域中的工作，而提出应然思想或方案则是以某种价值准则为目标的阐述。科学方法论研究者对二者之间的根本性区别曾进行过深入的讨论。例如马克斯·韦伯曾指出：“在经验研究的范围内，‘实际价值评判’无论如何决不可能通过纯粹的逻辑事态被确认为正当。”[2]

城市规划作为一种复杂的经验事实，如同任何科学对其所关注的经验事实进行研究一样，也可以从不同的侧面去进行研究。我们选择的研究侧面是合约。我们认为：从合约的角度分析城市规划，可以有助于理解城市规划何以实施困难这一问题。

本文不拟从合约视角全面展开对城市规划的论述，而只是对城市规划中的合约分析方法加以阐述，并基于此提出一些基本概念。

到目前为止，合约作为一个分析性概念以及合约方法的发展，主要是在城市规划之外的社会科学研究领域(经济学、政治学、社会学)中。不过，在研究城市规划的学者中，合约思想和视角却是存在的。例如芒福德在《城市发展史》中曾形象地描述道：“在城市合唱队中，规划师虽然可以高声独唱，但总不能取代全队其他合唱队员的角色，他们按照一个和谐的总乐谱，各自唱出自己的部分。”[3]在这段比喻性的描述中，就蕴含着城市规划的合约思想。

在本文中的工作，既可以看作将合约方法在城市规划中的运用，也可以视为对某些城市规划学者的合约思想的某种深化。

一、合约视角下的城市规划定义

从合约角度，如果需要给城市规划概念做出一个简单的界定，那么可以这样陈述：城市规划是规制人们进行城市空间设施(包括商场、住宅、工厂、道路、上下水道、管线、绿地、公园等)建设和改造的社会合约。这意味着在我们的研究视角中，城市规划既具有空间物质性，也具有社会性。对社会性的强调是非常重要的。我们注意到，甚至某些社会学著作也仅从空间物质性角度来看待城市规划。如在帕克等的著作《城市社会学》第二章“城市发展：一项研究计划的导言”中，曾这样写道：“城市发展这个概念，若从城市规划、区域规划和地区调查这些角度来看，几乎完全是就其物质形式的发展而言。公共交通运输部门要针对城市人口的分布状况，研究发展交通运输的问题，贝尔电讯公司和其他公用事业则研究城市发展的方向和速率，以便预测、预报电讯等发展的潜在需求量。城市规划工作中，设置公园和林荫大道，扩宽交通干道，配备民用设施等，均须符合城市未来发展中物质空间发展的控制要求。”[4]在我们看来，这样的理解有很大的缺陷。

合约研究方法是制度研究方法的一种。城市规划作为对城市建设行动的约束，属于制度范畴。城市规划的制度特性，在它成为法规时，得到最明显的表现。例如1989年12月26日中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市规划法》“总则”第十条规定：“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”；第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”；第三十条规定：“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划”，等等。在这里，城市规划的制度特性得到鲜明的体现。

有必要指出，当我们按上述的合约视角界定城市规划的时候，并不认为这是对城市规划概念的唯一可行的界定方式。从其他不同侧面进行城市规划概念的界定也是现实可行的，如何界定，服从于研究的特定角度。

现实中的城市规划可能包含着比我们的定义更多的内容。比如有的城市规划不仅包含了城市空间设施建设、改造方面的内容，而且包含城市功能、城市发展战略等方面的内容。这些功能在城市成长和发展中无疑是重要的，但在本文的界定中，不准备在城市规划概念中囊括这些更广泛的内容，虽然本文提供的研究方法和某些结论可能对这些方面的研究也有一定的意义。

二、法律合约、社会合约与合约研究方法

首先需要说明的是，合约研究方法和人们在日常生活中从法律意义上甚至从社会意义上理解的合约既有联系，又有区别。在法律意义上，合约是当事人之间依据法律达成的约束其行动的文本规则；它们被理解为比法律更低、更具体层次上的规则。在更宽泛的社会意义上，合约不仅是法律合约，而且包括当事人依据惯例、习俗等社会规范达成的承诺。不论是法律意义上的合约，还是社会意义上的合约，都有一个共同点，即行动者之间对他们的互动方式的相互认可、同意。合约方法正是抓住行动者之间相互认可、同意这一特点，用以进行制度研究。

合约方法不仅被用于处理人们意识到他们之间具有法律或社会合约的情况，而且也可以被用于人们并未从合约角度来看待他们自己相互间关系的情况。例如由政府单边制定的城市规划及实施，通常不被人们视为是一种合约，因为许多城市公民并没有参与制定城市规划。然而对这样的制度安排也可以采用合约方法进行研究。因此，合约方法的运用范围比人们通常明确意识到的法律的、社会的合约范围要更广。

制度的合约研究方法可以追溯到某些欧洲古典学者的研究。霍布斯、洛克、亚当·斯密等人是这种研究方法的先驱。在当代社会科学的制度研究中，合约方法获得了一系列的进展，其中特别呈现出4个显著特点。

第1个特点是合约方法超越了二人或少数人交易的场合，被运用于多人参与的更为复杂的公共选择领域。虽然在霍布斯的国家理论中，合约方法被用于公共选择领域，但是在此后很长的时间中，合约方法主要被用于私人间交易场合。自20世纪中期社会选择理论、公共选择理论提出后，发生了重要变化，合约方法在公共领域中得到日益广泛的运用。阿罗关于个人价值和社会选择的研究以及开创性地提出不可能性定理，处理的是公共选择的程序结果能否与得到社会广泛认可的若干价值准则——社会序正向反映个人价值序、无关备选对象独立性、非独裁性、非强加性——相容的问题[5]，可以说就是合约方法的运用。唐斯在阿罗指导下，试图把分析市场交易的一般均衡思想用于民主政治过程，也是在尝试合约方法在政治过程中的运用[6]。布坎南等人关于同意的计算、一致赞同准则、立宪经济学原理的讨论，更是明确地把合约方法作为研究公共选择事务的基本方法[7]。

第2个特点是合约方法和交易成本分析密切结合。早期的合约研究存在一个隐含的假定，即合约可以涵盖合约双方在交易活动中可能出现的各种情况，并妥善处理，换言之，假定合约是完全的。完全合约则依赖于合约的制定和实施付出成本为零的假定。自威廉姆森在20世纪70年代将科斯1937年提出的交易成本概念重新挖掘出来，并将之结合进合约研究后，合约研究方法发生了重大变化[8]。结合交易成本的合约研究使不完全合约现象获得解释，并成为合约研究的核心。这和以往的完全合约假定有着迥然不同的取向，并引出一系列富有活力的研究主题。威廉姆森有关交易特征和合约类型匹配的研究[9-12]，哈特在不完全合约基础上提出的新产权理论[13]，都是合约方法和交易成本分析结合的经典之作。

第3个特点是合约方法被广泛地用于法律之外的治理机制分析。这方面的研究可以追溯到麦考利在1960年代初期对法律和文本合约在制定和实施中存在的不完全性的分析。他引入法律之外的非正式社会规范的作用来进行解释[14]。此后，麦克内尔提出了关系合约概念[15]，威廉姆森则进一步将关系合约与交易成本结合起来，并在批评法律中心主义的基础上将研究视野投向不同治理机制的比较分析[9]。迪克西特则更进一步将交易成本和合约方法用于法律缺失条件下的各种治理机制分析[16]。

第4个特点是合约方法和博弈论工具紧密结合。现代博弈论从它创立之际就和合约分析结下不解之缘。不仅冯·诺依曼和鲁宾斯坦的合作博弈理论与合约分析有明显的亲和力，就是此后发展起来的非合作博弈也讨论了和合约有密切联系的种种问题。宾默尔关于社会契约和博弈论关系的讨论，可以看作是对合约方法和博弈论工具紧密结合的一个标志[17]。如果说没有博弈论的合约方法主要提供了一种制度分析的理论思路，那么，博弈论工具的介入则使合约方法同时成为一门分析技术。

有必要指出，制度的合约研究方法不同于在社会哲学中有着深厚影响的合约主义。社会哲学中的合约主义是一种制度建构主张，持这种主张的人认为，按合约主义原则建构的制度是理想的，否则便是不好的。合约主义社会哲学所秉持的基本原则，如布坎南所说：“任何契约主义观点的一个核心要素，……就是政治平等，而且是事先意义上的政治平等。……契约主义将拒绝考虑这样的决策规则，这些规则在事先就明确否定某些人有进入政治过程的权利。”[18]所以，合约主义是制度建构的一种评判标准。它不是分析现实并有待检验的科学，也不是从事科学分析的方法。

而作为制度分析的合约方法，是科学理论的一种建构方式。或如拉卡托斯所说，是科学研究的一种纲领[19]。采用这种方法研究制度，研究城市规划，并不意味着研究者认为合约主义指导下的制度建构和城市规划就是最理想的(虽然研究者的价值取向可能的确赞同合约主义规划)，更不意味着采用合约方法研究的制度和城市规划都符合合约主义原则。

三、城市规划合约的不完整及不完全

作为一种制度研究方法，合约方法的魅力在于，它不仅能够用于分析完整、完全的合约，而且能够用于分析不完整、不完全的合约。换言之，它不仅从合约的完整性和完全性的角度透视制度，而且从合约的不完整性和不完全性的角度透视制度。在后一场合，这种方法提供了特殊的敏感性，并将制度视为过程。

制度的合约研究方法要处理2个基本预设问题：其一，人们之间合约的形成是否存在缔约成本、不确定性等困难因素；其二，合约一旦形成，能否保证严格实施。依据对于这2个基本问题做出的不同预设，合约研究方法也存在着差异。

如果假定合约的形成不存在任何缔约成本、不确定性等困难因素，或困难虽有但程度很低；并假定合约一旦形成就可以严格实施，那么也就意味着合约是完整且完全的。所谓合约是完整的，是指缔约各方对他们之间的互动方式形成了一致认可的状态；而所谓合约是完全的，则指在完整合约的基础上，缔约各方对于未来可能产生的复杂条件能够形成周延认知，并规定了各种条件下的行为准则的合约。

在合约研究上，这类合约也被称为古典合约[15，9]。我们将采用这种预设的合约研究方法称为古典合约方法。

在研究一些比较简单的制度现象时，古典合约方法是有效的。但是人们发现，在研究比较复杂的互动时，古典合约的非现实性便显露出来，因而需要更现实的假定。如果假定由于存在着诸多难以克服的困难因素而使完整且完全的合约无法形成，合约形成后也因存在障碍因素而常常难以严格实施，那么，就意味着合约具有不完整性及不完全性。在我们的研究中采用的合约方法，具有结合成本和不确定性因素关注合约不完整性及不完全性的特点。

交易成本经济学在从完全合约研究转向不完全合约研究中发挥了关键性的作用[8-12，13]。本研究采用的合约方法在关注合约的不完整性和不完全性方面，承续了这一路径。不过需要指出的是，合约的不完整性和不完全性之存在，并不能完全归于正交易成本。其中不确定性因素有着不可忽视的影响，而不确定性是不能化约为交易成本的。按照奈特的界定，不确定性是连事先的概率估算都无法做出的因素[20]。对这一因素的作用，人们固然可以在其发生后，进行事后的收益和成本评估，但无法在事前估算。而缔约中的交易成本恰恰是当事者事前估算的成本，从交易成本的存在推导合约的不完整性和不完全性，前提是其预先可估算。所以，不确定性因素不能化约为交易成本，交易成本并不能完全解释合约的不完整性和不完全性。

不完整合约意味着人们互动中的摩擦和冲突尚未得到暂时的解决；不完全合约则意味着人们之间潜在摩擦与冲突的存在[21]。因此，不仅关注合约在人们和谐互动方面的意义，而且持续地关注存在的和潜存的冲突，是合约方法的题中之义。

合约研究方法的基本分析单位是合约。采用合约方法分析城市规划时，其基本分析单位也是合约。不过需要说明，合约作为城市规划的基本分析单位，并不意味着城市规划的任何形态、城市规划在其运作的任何阶段上，合约已经成为现实；更不意味着，合约已经是完整的、完全的。当把合约作为基本分析单位时，对于现实的城市规划来说，它常常起到的是一个参照系的作用。

将合约作为城市规划的基本分析单位的时候，首先需要阐述的概念是合约的完整性和完全性。在缔约成本的基础上，已有文献对于合约的完全性和不完全性已经进行了大量研究。在本文中，我们特别将合约的完整性—不完整性和合约的完全性—不完全性区分开来。这种区分，对于城市规划研究来说非常重要。

合约的完全性—不完全性，是在合约已经形成，即合约各方对于他们之间的互动方式已形成相互认可，但对于未来可能产生的复杂条件能够，或还不能够形成周延认知的条件下产生的状态。能够形成周延认知从而规定了各种条件下的行为准则的合约是完全合约，而不能形成周延认知从而无法规定各种条件下的行为准则的合约是不完全合约。粗略地说，在合约形成时，合约的不完全性程度可以用合约在实施期中发生合约事先未曾预料情况的概率来表示。更严格而言，此处所说的概率是当事者的主观概率。主观概率在各当事者之间会有不同，所以在合约形成之际，各当事者对合约的不完全程度也会有不同的判断。一个城市规划合约的总体不完全程度可以近似地用各当事者的主观概率的平均数来表示，见公式(1)：

Dc=∑ni=1pin

(1)

式(1)中，Dc表示城市规划合约的总体不完全程度，pi表示该城市中某一位当事者对城市规划合约在实施期中发生事先未预料情况的主观概率，n为该城市合约涉及的当事人总数量。

若要对2个不同的城市规划合约的不完全程度进行总体比较，则可对2个平均数进行比较。

与合约的完全性—不完全性不同，合约的完整性—不完整性，则是指合约各方对他们之间未来的互动方式形成了或尚未形成相互一致认可的状态。如果相互一致认可已经形成，合约是完整的；如果相互一致认可还没有形成，即有些人认可，有些人不认可，合约就是不完整的。不认可的人占的比例越大，合约的不完整程度越高。用公式可以表示为：

Df=mn

(2)

式(2)中，Df表示城市规划合约的不完整程度，n为该城市合约涉及的当事人总数量，m为不认可人数。

比较2个城市规划合约的不完整程度非常简单，只要比较2个比重就可以了。

通过式(1)和式(2)，也可以清楚而简洁地看到城市规划的不完全性和不完整性这2个概念的差异。

需要强调指出的是，在存在多方互动的条件下，合约的完整性成为突出的问题。城市规划合约正是这样。由于城市规划涉及到多方相关利益主体间的关系，因此只要没有达到各方的一致认可，作为合约的城市规划就是不完整的。因为制定各方一致认可的城市规划成本常常很高昂，所以合约的不完整性是城市规划制定出来时常有的现象。

考虑到大规模的城市规划是由多个城市空间部分组成，而在有的组成部分之间各自具有独立性，因而在分析城市规划合约时，有必要区分整体完整性和局部完整性。所谓整体完整性，是指在一个城市规划涉及的所有相关利益主体之间合约的完整性；所谓局部完整性，则是指在一个城市规划的组成部分中，相关利益主体之间合约的完整性。当一个城市规划合约尚未形成整体完整时，在某些局部却可能形成完整合约。

不论是完全合约，还是不完全合约，都是以合约的完整性为前提的。如果合约不完整，即合约形成的必要参与主体并未认可合约，那么显而易见，完全合约是谈不到的。不仅如此，当合约不完整时，不完全合约也无从谈起。因为不完全合约，涉及的是合约未来实施可能产生的无法预知细节，这当然是以合约已经达成为前提。在现实中，合约的不完整性和不完全性有时交织在一起。

完整且完全的城市规划合约，是一个理想模型。这个理想模型非常简单：城市规划得到相关利益主体的一致认可；在城市规划中，完全预见到此后可能出现的各种复杂情况，并就各种情况出现后的处理方法做出详细的规定；规划合约的实施没有任何障碍，从而得以完全实现。简单的理想模型为我们透视现实的城市规划合约提供了参照系，可以使我们敏感地意识到现实问题存在于何处。

现实中的城市规划合约通常是不完整且不完全的，这就使规划制定后的实施障碍或调整成为突出的问题。

四、多阶段均衡分析

人们之间的策略互动均衡，是合约形成的基本条件。当人们之间的互动策略组合未达到均衡状态时，意味着至少某些行动者有偏离这一策略组合的激励，在这样的组合上无法形成具有实质意义的、涵盖所有行动者的合约。因此，策略组合均衡是合约方法中的一个基本要件。

一个城市规划从制定到实施，会在3个基本层次上面临相关行动者间互动均衡问题。

第1个层次是城市规划的制定规则层次，即城市规划依据怎样的规则制定出来。如果说城市规划是制度，那么，这一层次就是决定制度的制度。借用布坎南的术语，这是为城市规划制度立宪(constitution)的层次[7]。一个城市规划是否被相关当事者认可，在这里面对的是最基础的层次。

第2个层次是城市规划的制定。事实上，就较大范围的城市规划而言，在这一层次中通常还会包含多个次级层次。例如《中华人民共和国城市规划法》规定：“编制城市规划一般分总体规划和详细规划两个阶段进行。”总体规划和详细规划，就是这一层次中的2个次级层次。

第3个层次是城市规划的实施。与上述多层次相对应，城市规划的合约研究方法有必要具备多阶段均衡视角。

在某种简化的思考框架中，即使是多层次、多阶段的城市规划合约，也可以化约为一阶段均衡问题。假定在城市规划制定之初，所有的相关互动主体都充分参与博弈，并充分考虑到此后的城市总体规划、详细规划、规划实施等可能的具体方案给自身带来的影响，根据对这些影响的考量来确定他们对规划方案及规则方案的态度，那么，多层次、多阶段的互动均衡问题确实可以化约为一阶段均衡问题。因为在一开始的阶段中，就把后续问题一揽子考虑并解决了。我们不排除在规模小，涉及参与主体少，内容简单的城市规划中，一揽子解决问题的一阶段均衡可能存在。但是这个假定在城市规模较大，规划制定及实施比较复杂的条件下，有很强的非现实性。

其非现实性，首先在于人们在有限认知能力条件下，常常不可能在初始互动阶段就掌握、厘清未来将发生影响的充分信息，特别在实施阶段才出现的因外部条件的变化和人们行为的变化引发的复杂情况，更是无法事前考虑周全；其次在社会生活中，人们在公共决策规则选择、具体方案确定、方案实施方面，各自积淀了一定的非正式规范，人们在不同的条件和情境下运用不同的规范互动，并导致不同的均衡。要将这些规范一揽子用作不同情境下的互动，是难以做到的。

因此，在城市规划的合约研究中，考虑多阶段均衡是必要的。特别值得注意的是，在规划制定规则阶段形成均衡，并不意味着总体规划方案选择能顺利达成均衡；总体规划方案选择达成均衡，并不意味着详细规划方案能顺利达成均衡；详细规划方案能达成均衡，并不意味着实施过程中的更具体的互动都能顺利达成均衡。这种状况，更凸显出多阶段均衡分析的不可或缺。

虽然上一阶段的均衡不一定能够传导性地决定下一阶段的均衡，但是其影响是存在的。一般而言，城市规划在上一阶段的合约完整性程度越高，留给下一阶段需要解决的不完整性问题就越少；而上一阶段合约越是不完整，下一阶段要处理的不完整性问题就越多。城市规划实施难，在一定程度上反映出实施前的诸阶段中，合约的不完整性问题被遗留到实施阶段中了。

在理想状态下，城市规划从制度到实施完成，最终合约总是要形成的[注]① 在规划实施后遗留的上访问题，反映出城市规划合约可能最终也是不完整的。。但是，由于不同阶段的均衡状态不同，完整性和完全性程度不同，因此，合约实现状态也就不同。由此来看，多阶段均衡引导我们关注的不仅是城市规划合约是否形成，而且是形成了何种性质的合约。

五、缔约方式的影响

在某些场合采用合约方法研究制度时还有一些其他重要特征，缔约方式对合约的影响就属此列。缔约方式对合约的性质，包括其完整性—不完整性和完全性—不完全性等，有着不可忽视的影响。

前面指出，在当代社会科学研究中，合约方法有一系列新的发展，其中之一就是这一方法已经超越了在二人或少数人交易场合的运用，可以运用于多人参与的集体行动、公共选择领域。事实上，虽然有一些合约要么只能在二人或少数人交易的场合，要么只能在公共选择领域形成，但是确有一些合约，既可以在前一种场合形成，也可以在后一种场合形成。最常见的例子是劳动合约的缔结，通过劳资双方一对一的谈判，或者通过劳动者方集体和资方谈判都是可能的。这就产生了缔约方式选择问题。

城市规划可以采用不同的方式形成。在规划制定规则层面、总体规划制定层面、详细规划制定层面、规划实施层面以及在处理不同层面的关系方面，都可能采用不同的方式。这些方式，从缔约方式角度都可以进行分析。对城市规划来说，缔约方式涉及的重要问题是：城市规划的制定方式能否通向合约的形成，抑或只是虚假缔约？城市规划是采用公共决策的统一缔约方式形成，还是多主体分散决策的缔约方式形成？城市规划缔约是一次性完整化，还是分步骤、多次逐步完整化？当合约的不完全性显露时，采用何种方式使其完全化？不同的缔约方式与缔约成本之间的关系如何？不同的缔约方式的经济、社会后果如何？等等。

六、结束语

上面阐述了制度的合约分析方法的若干基本特征，以及将之用于城市规划分析时形成的一些概念，如城市规划的不完整合约、不完全合约、多阶段均衡等。在我们看来，当把城市规划的形成和实施看做是一个制度过程的时候，运用合约方法有助于理解规划何以实施难这一问题的深层机理。

与那种将城市规划实施难问题归结为一些人因利益驱动不遵守规划，或归结为规划执行者工作不力的流行看法不同，我们的研究将注意力集中在城市规划本身的制度缺陷问题上，或者说，集中在一个城市规划究竟在何种程度上成为利益相关者认可的合约或认可的何种合约上。这里说的缺陷，不是指城市规划勾画的蓝图不够美妙、不够理想，技术手段和目标之间存在差距等等，而是指完整合约、完全合约因各种原因未能形成。从这个角度看，如果说本文所做的实然的、基础理论的研究有什么潜在的实践意义的话，那么，调整城市规划工作注意力的方向，就是实践意义之一。

最后必须说明，由于本文定位于给出城市规划的合约分析方法和工具，而并没有试图在本文中利用这些方法和工具对城市规划展开系统的分析，因此，如果有读者期待在本文中看到更系统的分析，那我们只能表示歉意。不过，我们愿意在此预告，进一步的分析将在以后的论著中提供。