“三权分置”下农村宅基地使用权有偿退出的路径探讨

吴 爽 李海迪（渤海大学政法学院，辽宁锦州121013)

多年来，农村宅基地闲置与浪费现象始终存在，并随着近几年城镇化进程的加快愈演愈烈。如何盘活宅基地资源，增加农民财产性收入是迫切需要思考和解决的问题。2018年中央一号文件首次提出了宅基地的三权分置改革，这是继农村承包经营权三权分置后在农村土地改革领域的又一全新尝试。然而，和承包权一样，政策与法律的衔接总是容易引发争议，两年来，关于宅基地资格权的提法，在理论界始终未能达成统一的认识，也使有关宅基地的立法推进缓慢。2019年中央一号文件提出要“稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。”可见，在政策层面上对宅基地改革的态度是稳慎的。宅基地使用权是农村居民安身立命的基础，绝不可随意剥夺。因此，实践中对盘活宅基地使用权试点的探索尤为必要。

一、宅基地使用权退出面临的现实困境

2018年初，宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”的提法为宅基地改革提供了方向和思路。很显然，政策层面重点想要解决的是如何盘活和逐步放开宅基地使用权以及鼓励农村自愿有偿退出宅基地。思路有了，但具体做法还有待探索和实践。

本文选取辽宁省海城市作为调研样本地区。自2015年3月以来，海城市全面承担了农村土地制度改革三项试点任务。作为全国33 个农村土地改革试点地区之一，2017年12月，全国人大授权在海城开展农村宅基地制度改革试点工作，成为东北领先、辽宁省唯一的，同时承担三块地改革试点的地区。为此，我们设计并制作了调查问卷，采用问卷发放与当面开放式访谈相结合的方式，对象覆盖了普通村民、村民代表以及村干部等不同主体，年龄跨度大，争取获得的调查数据真实、全面、客观。在内容上重点调研海城市各村镇宅基地改革的相关情况，得出相关数据。问卷主体设计主要包括两个方面：一是对农村宅基地使用权整体运行现状，尤其是宅基地“三权分置”实践情况的调查；二是针对宅基地退出的调查，包括影响退出的因素以及农民所期待的退出形式和补偿标准。

我们在与村镇干部的调研访谈中，得知目前宅基地的闲置率达到30%左右。在对农户的调研中，问到您认为目前宅基地存在的最主要问题时，问卷数据显示排在前列问题依次为闲置浪费现象；不允许自由买卖；外地人违规占房；宅基地建房后经营商用；新增人口分不到宅基地以及宅基地没有登记确权。在回答宅基地闲置浪费的表现时，回答较多的为一户多宅超面积；全家进城后还在农村有宅基地；老人去世后房屋闲置。结合访谈，可以得出目前宅基地浪费现象主要表现为：农村人口老化，农二代进城，大量宅基地上的房屋闲置，又因为宅基地的使用权是无偿取得的，几乎无人会自愿退出；同时法律和政策对宅基地流转、抵押又附加了诸多限制，所以，也导致了宅基地使用权行使严重受限，造成闲置与浪费现象。另一方面，还有很多城市居民在农村占有房屋，除了法律规定不明确的小产权房之外，还有相当一部分是农村老人在去世后，城镇子女通过继承取得该宅基地上的房屋所有权，间接出现了城市居民在农村占有房屋的现象，而这也是农村宅基地使用权没有得到有效利用的一种表现。可见，宅基地闲置浪费现象已经成为农村宅基地表现出的主要问题，现实对于宅基地退出有所需求，但实践操作却障碍重重。

二、退出模式的实证分析：个案调研与问卷数据统计

（一）基于问卷数据的呈现

通过调研，我们了解到海城地区宅基地整体的运行情况以及农户的退出意愿。问卷显示，问到是否愿意退出宅基地时，只有15%的人表示是，56%的人表示否，29%的农户想要观望一下。但在问到如果给您补偿，您是否愿意退出宅基地时，则有35%的农户给出了肯定的回答，直接回答不愿意的只剩了21%，而其余44%则表示要看情况。在回答的农户中筛选，目前已在城市居住的愿意接受补偿后退出宅基地的愿望高达89%。这表明，如果能够给予相应补偿，农户们还是存在很强的宅基地退出愿望的。

关于补偿方式，在问到您更倾向于哪种补偿方式时，回答货币补偿的占51%，房屋置换的占43%，而选择城镇户口或其他补偿方式的则占比较少，仅为6%。可见，选择货币补偿和房屋置换方式还是大多数农户最为期待和青睐的补偿方式。在问到具体您更倾向于哪种房屋置换的补偿方式时，我们做了三个选项，占比由高到低依次为“城市商品房”“集中安置房”和“都不接受”。更多农户愿意选择货币补偿和房屋置换作为补偿方式，这也充分反映了农户们的现实需求。而房屋置换主要包括安置房和商品房。安置房是将农民集中居住到由地方政府新建设的楼房上，实际上也是货币补偿的替换方式。置换商品房是给退出农户置换相同面积的商品房。商品房价格高，交易方便，这也是最受农户们欢迎的一种补偿方式。

在问到您不愿退出宅基地的原因时，农户整体的回答则较为分散，其中“自住”占33%；“经济补偿不够多”占26%；“期望将来能增值”占22%；“不了解政策，观望一下再说”占19%。而筛选已在城市居住的农户中，则更多的选项是增值与经济补偿的预期。在年龄段的筛选中发现，年龄越大则更趋向于选择自住这一选项。这也间接反映了长期以来宅基地对于农户的保障作用，因此，在鼓励农户退出这一过程中，一定要遵循自愿原则，并且谨慎推进。在被问及您认为村集体是否应收取一定的宅基地使用费时，回答“否”的占36%；回答“外地户应该收取”的占45%；回答“超标部分应该收取”的占16%；回答“是”的只占了3%。回答超乎我们之前预期的是，回答“外地户应该收取”的比重超过了直接回答“否”，除了填写问卷的主要为本集体成员这一因素外，也反映出针对宅基地使用权分情况适当收取费用也是广大农户可以接受的。长期以来，宅基地无偿取得与使用应该是影响广大农户退出的主要因素，如果有偿退出能够与有条件有偿使用同步尝试，则无疑会促进宅基地有偿退出这一目标的推进。

（二）政策实施与地方创新：若干案例

宅基地退出的改革是新兴事物，各地尤其是全国试点地区都在积极展开尝试与探索，也给我们的研究提供了思路。江浙地区是国内宅基地有偿退出开展较早的地区。江苏的盱眙县官滩镇、明祖陵镇、仇集镇、古桑街道、黄花塘镇等均制定了《农村宅基地有偿退出办法》，安徽的金寨县则制定了《农村宅基地自愿退出奖励扶持办法》，对于退出程序、补偿方式、标准与资金来源等均作了具体的规定。金寨县的退出分无偿有偿两种形式：实行有偿退出仅针对颁发了农村集体土地使用权证或有其他合法来源手续的；符合“一户一宅”建房条件的；因继承或经依法批准的其它方式在农村占有和使用宅基地，自愿全部退出的；已进城入镇落户自愿全部退出宅基地的；其他经农村集体经济组织或村民事务理事会认定，并经乡镇人民政府审核同意有偿退出的。在补偿方式上有货币补偿、安置房补偿、定销房补偿以及商品房补偿的方式。补偿标准分为房屋补偿和宅基地补偿分别计算，其中宅基地每亩1.5 万至2 万元不等。江苏丰县的做法则是按照不同的补偿方式制定了不同的补偿标准。例如，对符合安置条件自愿放弃安置房的退出人在对其房屋、附着物等补偿的基础上，另对其宅基地面积按每亩6 万元给予补偿。金寨县则是除了房屋外对已确权登记发证且符合规定面积标准的宅基地，按照70 元每平方米的标准给予补偿。

而最关键的资金来源问题，盱眙县的做法是由公司承担，农户自愿退出的宅基地，由国土部门审核，形成资产归公司所有，根据相关政策进行规划、开发、利用。而丰县的做法则是补偿费用由各镇（街道）承担。宅基地超过已补偿建筑面积部分，由县财政承担。具体资金来源为增减挂钩及占补平衡指标交易资金；县内使用增加挂钩指标项目缴纳的土地指标使用费；新增建设用地土地有偿使用费；耕地开垦费；农业重点开发资金；省级增减挂钩专项补助资金。

另外，现在有些地区的农村整村以发展旅游业为主。如试点的天津蓟州的小穿芳峪村、衡水湖库区的北岳庄村，发展农村旅游是当地的一大特色，以往都是村民利用自家的院子分散经营，规模小、经营状况也参差不齐。而后来他们就成立了村旅游公司来集中经营，农户将宅基地使用权出租或入股，农户可以选择租住在村建集中公寓，也可以住在自家房屋，让出多余的部分参与经营，在保障自家人口居住权的前提下，将多余宅基地统一交给村集体的公司统一经营。公司可以对外招租给其他经营主体再统一管理，也可以自己建设经营。农户退出了宅基地使用权，可以选择收取固定租金，也可以参与入股分红，有效盘活了农户的闲置宅基地，同时增加了农民财产性收入。与土地征收不同，出租或入股，农户的自主选择权更大也更灵活，宅基地上所建的基础设施在合约到期后也都归农户所有，更加彰显了宅基地使用权的财产属性。此外，“当地农户对于宅基地使用权抵押融资的愿望强烈，60.5% 的村民同意以宅基地及地上建筑进行抵押融资或入股到村旅游公司”[1]。

贵州湄潭的做法是对农户的综合性多用途宅基地进行分割登记，当地的很多农户将自家宅基地用于经营农家乐、商店、茶叶加工等，那么，对农户用于居住的部分登记为住宅用地，对宅基地中实际用于经营性用途的部分，分割登记为集体建设用地，赋予其转让、出租、抵押、入股、担保等融资权能。为此，湄潭县专门制定有《湄潭县综合类集体建设用地分割登记入市工作方案》，在保障农户居住权的前提下，经农户申请，再由镇政府审查，县政府审批，再由原使用权人缴纳土地评估总价款30%的土地收益金，将宅基地使用权中实际用于经营性的部分分割登记，转换为集体经营性建设用地使用权，再入市交易。

上述各试点地区宅基地有偿退出模式在规范文件的制定、退出方式、补偿标准以及资金来源等问题上给我们提供了非常有益的借鉴。但上述模式主要为乡镇政府主导的整村搬迁。政府集中统一规划组织拆村赔偿、重新分配宅基地以及建设安置房，这种模式对于空心村的治理很有效果，但并不完全适用农村其他的尤其是零散宅基地闲置浪费的复杂情况。这些也还有待继续寻求更合理的处理方式。

三、宅基地使用权有偿退出的改革思路

首先，在推进鼓励农户宅基地使用权自愿有偿退出的过程中，应坚持农村土地的集体所有权不变原则，同时，更应以保护农民权益为主旨，坚持谨慎和自愿有偿原则，绝不允许以任何理由强迫农民去退出宅基地。退出主体以进城落户的农户、一户多宅的农户为主，以保障农户的居住权财产权为前提。

在具体改革的思路上，从退出主体看，一是鼓励进城落户的农户退出仍在农村占有的宅基地。目前随着城镇化进程的加快，有相当一部分的农民通过考学毕业分配、打工招工等方式已经进城落户，在城市买房有固定的居所，这其中有一部分已经转为城市户口，在城市稳定就业，享受城市居民的医疗和社会保障，成为彻彻底底的“城里人”。但由于历史原因，在农村还有宅基地，又因为宅基地的取得和使用都是无限期无偿的，所以，即便是已经进城但宁愿闲置也不愿意主动放弃宅基地。对于这部分群体而言，保留宅基地对他们而言并没有过多意义，应鼓励其自愿有偿退出。另外，还有一部分是实质上已经进城居住、有房并已经在城市就业，甚至包括部分大学毕业已考取国家公务员并享受城市社保的在内，但却仍保有农村户口，成为拿着农村户口的城里人。当然，这也需要户籍改革的进一步推进和规范，以及建立城乡一体的就业服务体系与社会保障体系，但有偿退出宅基地，对他们而言无疑也是很好的选择。而对于那种仅仅是买房在城市居住的农户，仍保有农村户口和集体成员资格的，则应更为谨慎对待，不能以进城落户为条件让其退出宅基地。

二是鼓励一户多宅的农户有偿退出，一户一宅是农村宅基地分配的基本原则，农户是指享有农村集体土地承包经营权，已在公安部门登记常住户口，取得集体经济组织成员资格或经集体经济组织认定的家庭户，不是以户口本为依据。“一户一宅”是指农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。对于历史原因形成的一户多宅现象，应在做好宅基地确权登记的基础上，鼓励农户退出。另外，在确权登记时，对于像前述小穿芳峪村、湄潭县存在的一户宅基地多种用途的，应考虑区分经营用地与住宅用地分别登记颁证。

在退出模式的选择上应更为灵活。对于整村经济活跃、退出需求较高的地区，可以考虑政府和村集体主导，集中兴建村民公寓安置房屋或货币补偿的方式集中推进，甚至可以引入市场机制。而对于一村内仅有少部分退出主体和退出需求的，则应具体情况具体对待，注重保护农民的财产权益。农村的宅基地是农民居住权的基本保障，在对退出的宅基地的处理上，如零散退出的，应再分配给符合申请条件的有需求的农户，对象应限定为农村户籍的集体经济组织成员，但不应仅仅局限于本集体成员，成员半径应尽量扩大至本县甚至是本市行政区域内，这样才更有助于盘活零散闲置宅基地的资源，同时也使宅基地能够分配给最有需求的人。而对于整村退出的，可考虑尝试适当的规模化经营。近几年，农村的规模化经营需求逐渐增多，随着新的《土地承包法》的出台，承包地的三权分置改革尘埃落定，经营权的放开极大地促进了农地的集约化规模化利用，这无疑也对宅基地的改革提供了一种思路。2018年的中央一号文件也提出宅基地的三权分置，其初衷无疑是在保护农户财产权的基础上放活宅基地的使用权。沿着这一思路，对于宅基地使用权，能否也考虑和承包地一样，尝试村集体主导的集中经营模式，充分发挥农村集体经济组织的作用。村集体可按一户一宅原则集中建设配套设施完备的农村公寓，原有农户可以自愿选择到公寓居住，而对于新申请宅基地的农户则统一安排至公寓房。退出的闲置宅基地由集体统一规划，或可引入市场机制，由村集体经村民大会同意后，招商引资交给第三方社会主体统一经营管理，尝试公司化管理模式，充分发挥市场在宅基地退出过程中的调节作用。第三方用农户的退出的闲置宅基地统一包装经营建设，经营所得按合同约定比例分配给退出农户，让闲置宅基地流动起来，推动宅基地的规模化经营，实现农户、集体、第三方的合作共赢。