“放管服”改革背景下高校科研经费管理的路径优化

张央央

(中原工学院 财务处， 河南 郑州 450007)

高校是科学研究的重要场所，近年来我国高校承担的科研项目数量和获得的科研经费额度均呈现大幅增长趋势，科研经费已成为学校重要的资金来源之一。为激发科技创新创造活力，我国不断推动科研领域“放管服”改革，陆续修订出台了科研经费的相关政策，进一步为科研经费的使用松绑放权。2019年1月，科技部、财政部发布《关于进一步优化国家重点研发计划项目和资金管理的通知》，明确了整合精简各类报表、减少信息填报和材料报送、精简过程检查等多项措施。2019年国务院政府工作报告明确提出：“进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”。不断推出“放管服”相关政策，充分说明了我国对科技创新工作的支持与重视，而科研经费是科技创新工作的重要保障，解决科研经费管理工作中存在的问题已成为推动科技事业持续发展的当务之急。完善科研经费管理有利于实现高校资源的优化配置，加强不同学科领域的合作，提高高校的科技创新能力，对减少和遏制科研学术腐败、最大限度发挥科研经费效能具有重要意义。

1 高校科研领域“放管服”的内涵

“放管服”改革是应发挥市场配置的决定性作用而产生的。科研领域“放管服”改革包括：简政放权、激发活力；明确责任、加强监管；优化服务、提高效率。“放”是改革的核心，给科研项目承担机构和负责人更大的自主权，以优化资源配置，调动科研人员的积极性；“管”是“放”的保障，要明确科研项目委托方、承担单位和项目负责人之间的权利和义务，利用有效方法杜绝相关责任人的违规现象；“服”是从“管”中分化出来的，科研项目委托方与承担单位职能部门要善于研究激励政策，优化服务流程，更好地让项目负责人专心投身于科研事业[1]。

高校科研经费管理是高校财务、科研主管和审计等职能部门在科研项目实施过程中进行的为确保科研经费合理高效使用，对科研资金的使用情况进行监督和管理的活动。高校科研经费管理“放管服”中的“放”主要指深化科研经费审批制度改革，充分放权，减少不必要的审批程序，避免部门间的推诿扯皮；“管”主要是加强科研经费的事中和事后监督管理，改变过于刚性的管理方法，改进监管方式，提高监管效率；“服”主要指高校应注重发挥服务职能，提高服务水平，给科研人员提供更好的科研环境[2]。近年来，我国高校科研经费管理“放管服”改革持续推进，各高校均结合自身情况制定了科研经费管理的有关制度，从科目设置、经费比重、开支范围等方面提出了一系列“松绑+激励”的措施。新政策进一步激发了科研人员创新创造的活力，但仍存在改革举措“落地难”的问题，高校科研经费管理权限划分、服务水平改进等工作仍存在照抄照搬上级制度条文，利用科研信息化水平不高，财务人员主动服务科研力度不够等不足，科研人员经常抱怨的审批部门多、报销流程繁、出差标准低和设备采购周期长等问题仍普遍存在。只有彻底解决相关政策在落实环节存在的问题，才能使科研人员真正享受“放管服”改革带来的政策红利。

2 高校科研经费投入的现状

我国研究与试验发展(R&D)经费投入，近年来一直保持稳定增长，从 2010 年的 7 062.6亿元增长到了 2018 年的19 677.9亿元，投入总额仅次于美国，居世界第二位；我国R&D经费投入增速保持世界领先，2013-2016年间年均增长11.1%，而同期美国、欧盟和日本分别为2.7%、2.3%和0.6%；2018年按R&D人员(全时工作量)计算的人均经费为44.9万元，比2017年增加1.3万元，继续保持逐年增长态势。我国研究与试验发展(R&D)经费情况(2010-2018年)如表1所示。

表1 我国研究与试验发展(R&D)经费情况(2010-2018年)

注：数据来源于国家统计局2010-2018年的《全国科技经费投入统计公报》。

从表1可以看出，我国的R&D经费投入保持了近 10 年的高水平， R&D经费投入强度从 2010 年的 1.76%增长到了 2018 年的2.19%，近6年维持在2%之上。我国的R&D经费投入保持逐年增长，达到了中等发达国家R&D经费投入水平，但与部分发达国家2.5%～4%的水平相比还有差距。2018年我国R&D经费中高等学校经费为1 457.9亿元，较2017年增长了15.2%，是2010年597.3亿元的2.44倍(见图1)。2018年，高等学校经费占我国R&D全部经费的7.4%，在近5年内占比最高(见表2)，高等学校科研事业已从规模扩张的外延式增长转向质量提升的内涵式发展。

注：数据来源于国家统计局2010-2018年的《全国科技经费投入统计公报》。图1 我国高等学校R&D经费情况

表2 我国研究与试验发展 (R&D)经费按执行部门的构成(2010-2018年)

注：数据来源于国家统计局2010-2018年的《全国科技经费投入统计公报》。

3 高校科研经费管理中存在问题的分析

3.1 简政放权不到位，科研经费预算缺乏灵活性

给予高校和科研人员更多自主权，是高校更好开展科技创新活动的重要保障。但我国高校科研经费多年来一直从严管理，高校相关职能部门已习惯原有管理模式，一时难以平衡好“放”和“管”的度。比如对于高校采购急需的科研仪器设备和耗材可以不走招投标程序，但“急需”的概念如何界定、由谁界定，需要更为具体可行的操作办法；简化招投标程序后该如何保障采购产品的质量，高校保守起见，对于科研经费管理权“想放不敢放”。这种情况下“接得住，管得好”显得尤其重要。

科学研究路径的不确定性和未知性，与经费管理预算要求具体化的矛盾长期存在。预算本身是一种经济管理行为，是在对以往情况分析的基础上，为下一阶段财政支出情况作出科学、合理、有利于实现更好发展的计划。科研经费管理注重系统性和预测性，但科研经费严格按预算使用的做法不符合科研工作不断变化、探索未知的特点，缺乏灵活性。随着高校科研经费预算科目设置的标准化，科研经费预算的编制目前主要依靠科研负责人的个人经验，高校财务并未对预算的编制进行辅导和建议，导致经费预算编制的随意性较大。研究发现，科研经费在分配与支出时未完全遵循科研活动的需求，不重视研究活动的创新性要求，不注重对研究人员的激励，并且多数项目的预算都采用固定科目，按照规定科目进行编制，不能满足项目的实际需求，部分科目甚至会偏离项目研究需要；科研经费预算执行不严格，经费支出前慢后紧，突击花钱现象比较常见；支出随意性大，在财务报销时支出业务不真实、不合理现象时有发生；对购置资产的管理不严，固定资产利用率低，用科研经费购置的固定资产虽也进行登记入账，但科研图书、仪器设备基本上由科研经费负责人自行保管使用，科研项目结题后无人要求上交和统一归口管理，科研资源难以实现有效共享，科研固定资产的流失比较严重[3]。

对科研人才的激励不够。现行科研经费管理办法规定有工资性收入人员不得列支劳务费用，只有特定科研课题的部分间接费用可用于激励科研人员。这就导致高校科研人员付出大量脑力劳动进行智力创新，却无法获得相应的成本补偿，科研人员的劳动投入得不到承认，严重挫伤了科研人员的积极性。

3.2 管理方式较粗放，科研经费的全流程管理薄弱

内部控制理论倡导以经济控制理论为根据，在各部门管理职能的基础上，通过科学有效的方法从组织内部进行管理。内部控制理论将企业的管理行为划分为控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五部分。目前，我国高校内部控制建设不够完善，行政事业单位实施内部控制时间不长，内部控制机构和相关制度还未真正发挥应有作用，科研人员对内部控制的理解不到位、意识不强，导致我国高校的科研经费管理尚未形成较完善的治理结构。风险评估是内部控制的重要环节，指管理层设定目标后辨识阻碍目标完成的风险，进一步对风险进行有效的管控。目前，许多高校对科研经费管理缺乏有效的风险防控，对重大风险的控制不到位，如科研合同签订的规范程度不够，对违规使用科研经费、虚报冒领劳务费、虚假采购和虚构科研项目等风险的控制不到位。在控制活动方面，业务主管部门注重专项资金的争取，而轻经费的使用、管理和绩效评价；科技主管部门负责科研项目的立项申报和日常管理，但科研经费的财务控制意识、对经费支出过程的管理和监督不够；财务人员对项目资金使用进度的了解不够，对项目的监管大多仅限于票据本身的合规与合理，对于资金使用是否与申请时的预算一致却无从判断，造成科研经费使用管理的部分缺失。

科研经费绩效评价制度不完善，成本补偿机制不够健全。科研经费的使用应坚持专款专用、效益优先、合法合规等原则。其中，以最低成本实现科研成果高效率，或同等成本条件下取得较高科研效益，是科研经费管理的最终目的。绩效评价是一种综合性评价，是通过多种手段、多项内容来发现自身发展方面的问题从而为制定下一步计划提供依据的综合性过程。绩效评价理论对于研究高校科研经费管理问题具有重要的借鉴意义和实际意义。目前，我国的绩效考核体系尚存在缺陷，科研经费绩效考核标准还不够完善，且对科研成果的评价以数量为导向而轻视质量。高校缺乏对专项资金的成本核算和使用考核机制，成本难以准确计量；对现有仪器设备使用、房屋占用、日常水、电、气、暖消耗等不收取任何费用。科研项目成本补偿机制的缺失，使得这些费用全部归入教学支出，计入教育事业费用，无法有效核算科研项目成本，缺少项目结题验收时进行专项资金绩效考评的体系，无法考量资金的投入产出效果，也无法评估资金的使用效率。

3.3 服务意识和服务水平不高，科研经费报销繁复

高校科研经费管理过程涉及多方参与者，资助者、高校和科研人员是科研经费配置、管理和使用中最重要的三方利益相关者，三方共同构成了高校科研经费委托代理的关系链。各方的责任与出发点不同，直接目标各有差异。当相关者利益不协调时，相关主体在开展工作时更多地从部门利益考虑，侧重于微观层面的操作与控制，多强调科研经济活动的规则，而不会在资助者、高校和科研人员之间构建“服务伙伴”关系，管理目标通常是通过监督与问责方式来实现的[4]。委托代理理论指出，信息不对称和利益不同会导致道德风险问题和逆向选择问题。科研经费管理与科研项目管理相分离，各部门缺乏有效的信息沟通，必定存在目标博弈。其中政府部门为了杜绝腐败而制定一系列的严格制度，造成管理过严而影响科研工作的开展；财务人员为了将财务风险和审计风险降至更低水平，偏好于实施较严格的报销流程；而大部分科研人员的目的是创造更新的科研成果。财务人员与科研人员目标背离，构成了科研经费使用的基本矛盾。在科研经费使用过程中，财务部门重点审核的是经费使用的合法性、相关性和真实性，科研经费业务是否真实发生，支出内容和方式是否符合制度要求、是否与科研相关，报销手续是否符合相关流程。在科研经费管理中，每一部门和每一程序都需要管理人员花费时间和精力来审核，同时需要科研人员提供大量齐全的证明材料。高校财务人员普遍采用行政化管理方式，注重对科研经费的财务管理和监督，而很少从服务科研的角度来处理问题。这不利于科学研究本身，因为传统的财务报销程序会占用科研人员的大量工作时间，分散科研人员的精力。

目前，科研管理的信息化水平有待提高，科研主管部门、财务部门、项目负责人之间尚未通过统筹协作来实现科研经费的高效管理；高校财务部门、审计部门、科技主管部门还未充分发挥和利用现有信息技术，搭建信息共享、可实时监控的信息管理网络平台，还未实现财务与业务的一体化，科研信息系统和财务系统未能实现有效衔接，科研经费管理与科研项目管理相分离，各部门之间缺乏有效的信息沟通。

4 高校科研经费管理的路径优化

4.1 完善科研经费管理制度，明确科研人员的基本权利

健全科研管理体制和制度，进一步增强制度的保障性，尤其是与审计、纪检监察等相关制度相衔接，将科研管理“放管服”赋予的科研人员经费自主支配权和技术路线决策权以法律的形式固定下来，让科研人员做到经费使用心中有数、有法可依。科研主管部门应会同财务部门制定科研经费的管理制度与使用办法。它包含科研经费的申报和立项程序，立项后的审批、使用和监督机制，以及绩效考评原则和办法等内容。

构建基于信任的科研经费监管保障机制，确立对科研人员的基本信任，改变管理观念，改进管理措施，进一步加大简政放权力度，下放科研经费预算调整的审批权。比如，改进评审方式，严格实行项目负责人经费使用终身负责制，积极探索实施科研经费“包干制”及配套审计制度，赋予高校中院系和项目负责人对项目和经费管理更大的自主权，进一步简化审批环节，经费支出不设科目限制和具体比例限制，与项目研发活动直接相关的支出据实开支；在横向科研经费管理方面，允许高校自主确定使用范围和标准；科研差旅费和劳务费等具体标准的设定不受行政差旅费标准约束[5]。同时，高校财务部门要加强对科研经费管理政策的宣传和引导性学习，树立科研人员的财政资金意识，并做好政策解读工作，不断完善新的科研项目预算管理制度。

4.2 再造科研经费管理流程，明确科研管理部门的权限

完善科研经费内部控制体系，建立内部控制规章制度，在高校设立内部控制机构和专业审计岗位，对科研关键环节进行必要的风险评估和风险应对。高校的内部控制工作有其自身的独特性，科研经费内部控制应针对项目研制各环节设置关键的控制点。在立项阶段，重点加强项目合同签订的合法性控制；项目实施阶段的控制主要在于资产管理，以及成本支出、预算执行的动态控制；在项目结题阶段，加强结题审计和绩效考核控制。高校科研经费风险防控需要外部和内部的协调配合，以内部控制为手段，以外部监管为保障，形成全方位、多层次、无死角和互补的科研经费风险防控体系[6]，强化全过程管理，设置科研项目一站式服务流程，在风险管控上以流程管理为主，通过管理会计进行事前、事中、事后的全程管控。规范化的流程要以能进行全面预算的信息系统和高层次的管理跨级人才队伍建设为基础。

高校科研管理涉及多个职能部门，为避免科研领域政出多头的局面，应在科研管理权限的配置上，重视权利配置的科学性和合理性，注重提升科研管理效能，通过管理权的整合和创设，将权利配置给在组织、结构、程序、人员上最具功能优势的主体。高校各有关部门要简化服务流程,精简和规范办事程序,缩短办理时限,改进服务质量,以便将高校教学科研人员从过多过苛的要求、僵硬的考核、繁琐的表格中解放出来。科研主管部门应优化管理方法，加强和各院系的沟通，指导科研经费的科学合理使用，实现项目运行全过程的跟踪监督。财务部门应积极参与项目支出预算的编制，细化科研支出的财务科目，规范科目资金的使用范围，梳理并优化报账流程，做好财务咨询，积极配合院系工作，加强财务指导和服务。审计部门负责科研经费的审计监督工作，应依法对科研经费的使用情况进行内部审计和监督检查，依据科研经费的特点来规范审计流程，改进审计方法，拓宽审计手段，切实发挥学校审计部门的监督作用，定期抽查，起到震慑作用，以提高项目负责人的风险意识和廉政意识。

4.3 创新业财融合的科研服务模式，搭建信息共享平台

推行科研经费管理业财融合，实现财务业务一体化，旨在使财务和业务融为一体，利用人工智能、大数据、云计算和区块链等新技术有效整合财务与科研系统，打破高校部门之间的信息孤岛，构建完备的财务云系统，使科研经费信息能在各部门之间无阻碍传导[7]。高校财务部门可通过探索来改变原有的管理边界与职能，将财务工作扩展到科研业务中，构建自己的财务数据生态系统，也可尝试建立财务综合服务部，将财务服务工作提前，以帮助科研人员做好前期准备和后期报销工作。

高校应构建以业务部门和财务部门为主管，资产管理部门、审计部门和各院系参与的管理监督信息系统，以应用为导向，加快数据全生命周期管理，快速获取准确完整的项目经费信息，实现业务数据与财务数据的归集、共享、开放、追溯和应用，构建全周期的科研经费管理信息平台，达到管理环节的相互协调、相互依托、相互渗透，以有效解决科研经费管理监督各环节衔接不够、沟通不畅以及监督不到位的问题。比如，可构建高校财务网上报销系统，逐步实现成本核算无纸化交互；在信息系统中对科研人员需注意的“红线”和财经纪律的底线做好相应控制，以保证科研人员合法合规并高效使用项目经费，提升财务服务水平[8]。

4.4 探索科研经费评价激励机制，构建科研信用体系

建立财务风险管控下的高校科研经费管理绩效激励机制，实施科研经费的绩效评价，完善绩效考评追踪制度，遵循“科学、有效、经济、简便”的原则，探索科研经费的绩效考评机制，变被动参与为主动考评。同时，应建立分类评价指标体系，规范绩效考评工作流程，加强对绩效考评结果的应用，以提高科研经费的使用效率。高校应充分利用间接经费，加大对科研人员的绩效考核和奖励，对有突出贡献的科研人员，提高科研绩效的奖励力度，在让科研人员充分体验“获得感”的同时，减少科研腐败现象的发生。

注重引导科研人员诚信、自律的价值取向，加强对科研人员的学术道德责任建设，加大科研人员违法违规使用科研经费的成本，建立以信任、互信为基础的科研服务新模式。信用可以有力促进社会资源的合理配置，使守信的人得到更多资源，失信者受到限制。建立科研人员的诚信档案，宽严结合，对信用评价良好的科研人员可适当简化程序，对信用评级不高的人员加强检查和内部监督。同时，完善内部公开制度，推行学术共同体的自治，创造公开透明的科研环境，促使科研人员自觉自律合规地使用科研经费[9]。加大对人力资本的合理补偿，以增加科研绩效支出的方式来加大对人的投入。引入管理会计有关理论，对人力资源、成本补偿及内部控制等进行有机整合，以便为科学研究的顺利进行提供条件。

5 结语

在“放管服”改革背景下，高校应抓住改革的契机，不断完善科研经费管理制度，积极探索科研经费“包干制”，推进业财一体化和科研经费信息化建设，对科研经费管理进行流程再造，创新服务科研模式和激励评级机制，实施信息公开和信用管理，发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用，以有效提高科研人员的积极性，促进高校科研经费的不断增长和良性循环。